小议行政决策程序立法的完善

小议行政决策程序立法的完善

我国的行政决策法律问题研究虽被认为起步于２０世纪９０年代，如应松年、罗豪才、季卫东、姜明安等学者曾从依法行政的宏观原则角度谈论行政程序的原则，王锡锌、李迎春、杨海坤等学者则在近年研究中撰文论及行政决策的合法性问题，②但是在行政法教学中，行政决策被认为是被我国传统行政法理论所遮蔽和克减的概念，现行行政法教材中基本没有明确界定和使用本概念。③

重大行政决策系属行政决策，但是在当前重大行政决策研究领域，政治学、行政学和法学等各领域的相关成果皆十分匮乏。与此同时，在国家立法层面，我国至今尚未制定“行政程序法”，《宪法》、《国务院组织法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》仅仅规定了政府机关的职权范围。《立法法》第５８条和第５９条虽然就行政法规的制订程序有原则性规定，但并不涉及行政决策程序问题。《行政许可法》、《行政处罚法》等相关法律虽然对一些具体行政决定程序有所规定，但这些规定亦未系统涉及整个行政决策程序体系。尽管理论匮乏且人大立法和行政法规都存有空白，但是依法治国和法治政府建设的深入以及行政事务日益具体而庞杂等内外部多重压力，却导致行政决策的科学化、民主化和法制化成为当前国务院和地方各级人民政府的迫切诉求。我国首先明确提到行政决策程序的文件是国务院２００３年出台的《全面推进依法行政实施纲要》，其第１１、１２点分别提出“健全行政决策机制”并“完善行政决策程序”。之后国务院２００８年、２０１０年陆续出台《国务院关于增强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于增强法治政府建设的意见》等意见，持续对完善政府决策机制、推进依法科学民主决策、规范行政决策程序提出具体要求。２０１２年党的十八大报告强调指出要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。”这从科学化、民主化、法治化和程序化的角度对政府行政决策程序立法的发展提出了新要求。如有论者所言，不同国家基于不同的发展压力而调整对行政法的预期。④

而作者认为，当前实践对行政法尤其是行政程序法研究发展的一个重要预期，就是要求充分开展对地方各级人民政府重大行政决策程序的立法研究。这不但有利于构建完善的重大行政决策程序法规体系，亦有助于在根本上促成我国依法行政和法治政府建设目标的实现。在实践中，一些地方政府基于减少决策随意性、降低政府和行政首长的决策压力、避免决策风险和对社会的不良影响等多方面因素考量，逐步对重大行政决策程序通过立法予以规范。这不但是地方政府规范行政权行使的重要形式，而且其制度建设的完善与否体现了政府决策的科学化、民主化水平，是法治政府建设的重要指标。近年来，圆明园铺设防渗膜、厦门ＰＸ项目、北京地铁票价调整、广州外地车辆限行措施等重大行政决策中，政府部门在行政决策时，或主动或被动，普遍采用了听证会形式来确保决策的可接受性。行政决策的制定和执行是否具有合法性（正当性）和有效性，是否能够使相关决策更为透明、公开和更具普遍接受性，成为当前推动政府构建重大行政决策程序法律体系的根本动因。

当前地方政府重大行政决策程序立法的现状与内容

（一）当前地方政府重大行政决策程序立法的现状

目前湖南省、青海省、江西省、天津市、广西壮族自治区、甘肃省、重庆市、广州市等省、自治区、直辖市和较大的市，根据《立法法》第７３条授权均已制订政府行政规章以专门规范重大行政决策程序。湖南省、山东省出台行政程序规章，规范包括重大行政决策在内的行政行为；北京市、浙江省等正在进行重大行政决策程序政府规章的起草；重庆市、贵阳市、汕头市、大连市等制订了重大行政决策听证及合法性审查的专门规章。除此之外，地方政府也通过规范性文件的形式来制定重大行政决策程序的相关制度，如《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》、《四川省人民政府重大决策专家咨询论证实施办法（试行）》、《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策听证试行办法》等等。在法律位阶上多表现为行政规章和政府规范性文件，而尚未上升为权力机关意志。

（二）当前地方政府重大行政决策程序立法的特点与内容

根据行政程序法的*涵，当前各地重大行政决策程序制度体现出如下

行政程序法特点：第一，系适用于行政机关的程序和规范，故与规范

立法机关立法权行使及司法机关司法权行使的程序法规不同；第二，

系行政机关行使公权力必须遵循的规范；第三，系外部行政程序的事

前规范；第四，系进行重大行政决策必须遵守的基本通则⑤。根据上

述特点，各地重大行政决策程序制度在内容上主要包含如下五个方面：（１）以立法明确程序控权原则。英国的著名法谚“程序先于权利”，虽抽象但却形象地表明程序合法合理的重要性。我国行政立法行为的

合法化要件可以概括为职权合法、内容合法、程序合法。重大而明显

的行政行为违法包括行为主体资格违法、权限违法、内容违法、程序

形式违法。而行政决策违法则主要是程序与形式方面的违法。如广州

市重大行政决策程序的设定中，明确增加专家评审和论证制度，意在

以此形式控制行政机关重大行政决策权，在涉及对经济社会发展等公

共利益影响重大或专业性、技术性强的重大决策事项领域，必须以专

家评审和论证结论作为行政决策依据。（２）规范了决策中的公众参与。通过立法在决策程序中明确公众对行政决策权的监督和控制。如

广州市在全国率先出台《重大民生决策公众征询工作规定》，专门规

范决策征询意见程序，以确保在行政决策中确保能充分听取群众意见。（３）规范行政机关的行政决策等行为期限。以往百姓谈到行政机关

决策，通常感受就是行政机关工作效率不高、不透明、没有参与感。

对此，为提升行政机关工作效率，有的地方政府在重大行政决策程序中，对于公开征求意见、合法性审查、决策表决等事项，建立了限时

办结、否则构成程序违法的程序原则。（４）引入行政决策风险评估。《国务院关于法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）强调完善

重大行政决策风险评估制度，但是当前国务院尚未制订正式的风险评

估规范。但《意见》出台之后，各地方政府闻风而动，而且愈是基层

则动作愈快，而其中又以社会稳定风险评估办法最先出现。风险评估

包括：第一，由行政决策起草机构进行；第二，风险评估的对象，是

决策征求意见稿之前的决策草稿；第三，风险评估或者由起草部门直