中国行政程序立法的现状与展望

中国行政程序立法的现状与展望我国行政程序立法现状与前景展望[摘要] 本文从行政程序的内涵开始论述，阐明行政程序的内涵及特点，然后论述了中国行政程序立法在中国改革开放20多年的历程中的成绩，最后从行政程序法典化、从美国《联邦行政程序法》与荷兰《通用行政法》的经验中、从行政协议的角度来阐述了对我国行政程序立法的前景与展望。

[关键词] 行政程序；行政程序法典化；美国《联邦行政程序立法》；荷兰《通用行政法》；行政协议一、行政程序的内涵法律程序是人治与法治的分界限。

公正合理的法律程序是中国法治现代化的基石。

行政程序是现代市场经济、民主政治和法治观念不断发展的产物。

行政程序法是规范行政程序的法律。

作为规范行政权，体现法治形式合法性与合理性的行为过程的法律，行政程序法是实现行政法治的重要前提，也是衡量一国行政法治程度的重要标志。

因此，在现代行政法中行政程序法具有极其重要的法律地位。

所谓行政程序是指“行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和” 。

因此，行政程序是就行政主体的行政行为而言的，是行政主体实施行政行为时所包含或经历的过程。

凡不属于行政主体实施行政行为所遵循的程序都不在行政程序的范畴之内。

行政程序的特点十分明显，主要表现在以下三个方面：“第一，行政程序离不开行政行为。

没有单独存在的行政程序。

只有在行政行为，如行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为等行为中才存在行政程序。

第二，行政程序是行政行为的表现形式。

任何行政行为都是两这的统一：一方面是实体内容，另一方面是程序形式。

第三，行政程序的基本要素包括步骤、方式、顺序和时限。

”二、中国行政程序立法现状党的十一届三中全会以来，中国前进的速度是空前的，行政法作为独立法律部门被人们重视，与此同时，有关行政程序的立法则经历了一个从无到有、从忽视到重视、从分散到集中、从较低层级到较高层级、从质量较低到质量较高的发展过程。

全国人民代表大会及其常务委员会、国务院已经颁布了许多有关行政程序的单行性法规和行政法规。

虽然这些立法中的绝大部分皆不可以称为纯粹意义上的行政程序法，然而，它们却在客观上起到了规范行政程序，包括内部行政程序的作用，从而也就在事实上说明了我国20多年来在行政法治建设方面确有一定成效。

中国20多年来行政程序立法可以分为三个阶段：第一阶段是1979年到1988年，这一阶段是中国行政程序立法的自然发展阶段，此阶段的行政程序立法表现为不自觉和零碎的特点。

第二阶段是1989年到1995年，这一阶段行政立法开始从不自觉走向自觉，从零星走向系统的阶段。

1989 年颁布的《行政诉讼法》，可以说是中国行政程序法发展道路上一块重要的里程碑。

该法的一个显著特点是把人民法院对行政机关具体行政行为的合法性审查的范围，不仅局限于是否符合行政实体法律规范的审查, 而且包括是否符合行政程序法律规范的审查，如果具体行政行为违反法定程序, 即应判决撤消该具体行政行为，这就是说《行政诉讼法》基本上赋予了行政程序法与行政实体法几乎同等的法律效力。

第三阶段是1996年以后，这一阶段中国行政程序立法开始进入自觉系统的发展阶段。

尤其是1996年3月通过并于当年10月实施的《中华人民共和国行政处罚法》，我国行政程序法在内容上取得重大突破的又一块里程碑。

《中华人民共和国行政处罚法》的颁布标志着中国高层次的行政程序立法进入了自觉发展的轨道。

法在我国行政法律中明白确立了现代行政程序的两条基本规则：在行政行为做出之前行政主体必须将行为的事实、理由和依据告之对方当事人的规则，以及当事人有权尽情陈述和申辩的规则。

这些规定进一步确认了行政程序本身具备的相对独立的法律意义，无论行政行为在实体上是否正确、合法，只要其违反法定程序，将导致整个行政行为无效，这是对过去轻视程序、对程序采取实用主义态度的有力否定，在我国行政程序法制发展史上具有重要意义。

其中的听证程序的规定，这在我国行政法发展史上具有突破性意义，揭开了建设我国行政程序法的新篇章。

这一切表明，我国行政程序法典问题已经进入自觉、深入研究阶段,并正赶上国际程序法典化潮流。

此外，在中国行政程序立法中，有代表性或影响力的行政程序立法包括：《治安管理处罚条例》（1986 年）；《国家行政机关及公文处理办法》（1987 年）；《行政法规制定程序暂行规定》（1987 年）；《法规规章备案规定》（1990 年）；《行政监察条例》（1990 年）；《行政复议条例》（1990 年,1994 年修订）；《国家公务员暂行条例》（1993 年）；《国家赔偿法》（1994 年)；《国家公务人员任职和执行公务回避暂行办法》(1996 年)；《行政监察法》(1997 年) ；《价格法》(1997 年) ；《行政复议法》(1999 年) ；《立法法》(2000 年) ；《行政许可法》（2003 年）。

三、前景展望当前的行政程序立法存在着以下的不足：第一，行政程序立法不统一，至今没有一部统一的行：政程序法典，目前的行政程序规范虽然有不少，但零星分散，既不便于当事人遵照执行，也不便于行政机关操作，虽然行政程序法律条文早已有之，但大部分行政程序规范和行政实体规范结合在同一法律文件中，形成了行政实体法与行政程序法过多掺杂的局面。

第二，许多行政行为缺乏程序性规范，没有纳入行政程序法的轨道，虽然《行政处罚法》、《行政许可法》等法律中已对听证程序做出了比较明确的规定，但是在其它诸多的行政领域还没有听证程序的统一规定(如行政规划程序还未涉及,行政立法程序也只有笼统的规定)，这对于有效保护行政相对人的合法权益是远远不够的。

第三，现有的行政程序法规带有片面性，缺乏科学性，不利于实现民主、公正原则，保障公民权益,提高行政效率的程序在许多行政法规中没有制度化，有相当一部分行政活动缺乏透明度，缺乏参与机制，时效制度尚未建立，法律后果的规定不健全。

第四，由于法律忽视对程序要件的条文规定，因而在实践中缺乏操作性，行政工作人员轻视法规，不按程序办事已司空见惯。

加之事实上的文件政策在代替法律发挥作用，使得有法不依，不按程序办事的现象很普遍。

针对上述种种情况,行政程序法的改革从何入手? 基于我国行政程序立法现状而言，以行政程序法典来实现行政程序立法的统一是有效的途径，另外，也应该借鉴美国与荷兰的性行政程序立法的经验，以及行政协议对行政程序立法的新路径作用。

（一）、行政程序立法法典化“行政程序法典化将是我国行政法逐步走向成熟的标志。

” 行政程序法典化作为一个系统工程的实施应体现实事求是、循序渐进原则，在坚持追求理想目标模式前提下有步骤、有计划地进行中国行政程序法典化应坚持理想的价值目标，使民主与效率相协调，是公正优先、兼顾效率原则充分体现，这是方向。

但也要防止目标过于理想化的偏颇。

无论是行政机关的行政程序自我控制还是司法机关对行政机关活动的控制都应该实事求是、量力而行，并应留给行政机关自由裁量的合法空间和自由度，要充分保护行政机关活动是和社会需要和符合管理目标的适应性、灵活性。

“行政程序法典化是法治行政的要求” ：第一，统一的行政程序法典为各单行行政行为立法提供了程序方面的基本规范，并可避免立法过程中大量的重复性规定，以及因缺乏统一规定而容易产生的矛盾乃至冲突；第二，统一的行政程序法典使行政主体及其工作人员的活动有一个基本的活动准则；第三，统一的行政程序法典为相对人参与行政行为提供了基本准则。

实现行政程序法典化已成为中国行政法学者憧憬的目标。

行政程序法典化将是我国行政法逐步走向成熟的标志，但与此同时，它又是一项最艰巨的行政立法系统工作。

抓紧收集各国、各地区行政程序法典立法资料，开展比较研究，进行立法经验交流，取人之长，补己之短，为后来居上创造条件各国各地区行政程序法的制定都有一个相互借鉴和学习的过程。

应该看到:在当前全球化过程不断深入的背景下，任何一种制度都要走出封闭状态，在同其他制度比较学习过程中自我创新，从而能充分地体现潜藏在这些制度深层的底蕴与价值。

（二）、美国的开放式立法方式美国行政程序法中最重要的制度之一就是行政公开，以扩大公众的了解权，加强行政的透明度。

然而这一制度在1946年实施的行政程序法中并没有详细的规定，直到1966年制定的情报自由法、1974年的隐私权法、1976年的阳光下的政府法中才逐步加以详细规范。

这三部法律均作为美国行政程序法的组成部分被补充到该法之中。

在美国，行政行为主要分为裁决和制定法规，根据这种分类，美国《联邦行政程序法》也有分别与之对应的行政程序，每一种行为的程序又都分为正式和非正式。

这几种程序在实践中都发挥了各自的效能，但也存在不足之处。

正式程序虽然扩大了公众参与机会，但费时费钱,不利于行政效率。

非正式程序简单、效率高，具有很大的灵活性，但缺乏程序限制，不利于行政执法的公正性。

20世纪70 年代以来，美国对行政程序法中的程序进行了改进，尤其在行政法规的制定方面，做了有益的尝试。

改进法规的制定程序的方法，是增加了混合制定法规程序和协商制定法规程序。

“混合程序是指制定行政法规时，在公众参与的方式和程度上，不完全采取正式程序和非正式程序,而同时采用书面表达、口头表达和有限度的口头辩论各种方式。

制定法规的混合程序并没有直接补充到行政程序法中，而是来自国会的立法、法院的判例和行政机关内部的程序规则。

协商程序也是制定行政法规的一个补充程序，要求行政机关在公布抑制法规之前，设立一个由各种受影响的组织的代表和行政机关公务员组成的协商委员会；委员会举行公开会议，为形成一个拟议法规而进行协商达成合意，行政机关则采纳合意的法规作为拟议法规,然后进入通告评论程序。

” 1990 年，美国国会通过了《协商制定法规法》，对试验已近十年之久的协商制定法规程序予以正式法律认可。

1996 年，国会又以《行政争议处置法》再次永久性地批准了《协商制定法规法》。

由此可见，这部法典采取了成熟一个，制定一个，不断纳入法典的方法，可以把美国联邦行政程序法理解为一个开放式的结构。

(三) 荷兰的分阶段立法方式的体现荷兰的行政程序规范主要规定在《通用行政法》的第2章至第5章中。

具体包括个人与行政机关之间的关系，行政机关命令(法律行为) 的程序和决定的程序。

其《通用行政法》不是一次性制定，而是分阶段立法，至今仍处未完成状态。

由于立法时机没有全面成熟，并且不可能在同一时间做所有的事情,又认为一步一步地制定一个法典比各部分制定单独的法律更好，因而荷兰创造了分阶段立法的模式。

也就是说，首先在《通用行政法》中规定最急需解决的问题，然后不断地加入新的内容。

行政法典虽然在1994年生效，但由于在很短的时间里不可能将庞大的法典制定得完全，因此该法还要在今后逐步被完善。