城市更新行动下新城核心区梯级开发路径探索

城市更新行动下新城核心区梯级开发路径探索摘要：随着“城市更新行动”国家战略纵深推进，城市空间存量优化成为发展主旋律。

过去以扩张开发为主的新城新区，如何切换至存量更新主导的发展赛道，成为值得讨论的话题。

本文以新城新区核心区为研究对象，针对其目前发展普遍面临的高标准长周期下的高成本低活力低效益等问题，探索利用闲置空间进行梯级开发，以低成本高活力的方式阶梯性、弹性化地提供新城新区长周期培育过程中所需的城市服务。

旨在探寻新城新区核心区空间盘活、产业激活和社会聚活有机结合的发展之路，开创新城更新与精细化治理新模式，达到城市微更新、新城大活力的目的。

关键词：新城新区核心区，梯级开发，城市更新行动，闲置土地盘活，以人为本1 引言我国新城新区无论在过去还是未来，都是国家战略落实的主阵地，经济、社会、城市发展的主引擎，尤其新城新区核心区作为城市新中心，承担着经济产业新增量空间和社会民生首善之区的发展职能。

然而，40年的高速发展也使新城新区核心区遭遇瓶颈，普遍存在产业先行而城市服务缺位、建设先行而城市活力缺位、财政投入先行而运营效益低下等问题，导致大量的资源浪费、资产闲置和债务高企，亟需破局。

随着全国城镇化步入2.0时代，未来城市的发展逻辑面临重大变革，新经济时代下城市的发展动力由人口红利转向人才红利，国内外双循环下从投资拉动逐渐转向消费驱动，土地增量紧约束下从土地金融转向税基培育。

人才、消费、税基是未来城市社会发展的三驾新马车，应以有限的土地资源集聚流动的发展要素，激发可持续的发展效能，这正是城市更新行动的核心要义。

王富海认为，城市更新行动应是“模式升级”，城市的发展是长期的，快速扩张只是阶段性的，更新提升才是常态。

面对已经到来并将长久持续的存量提升，城市更新行动不但要回应经济发展方式转变的机制重建问题，也要解决城市建设方式转变的方法探索问题，为城市可持续高质量发展建立新的组织模式，才能激发城市全方位的“万象更新”[1]。

梯级开发也称土地1.5级开发，首创于深圳前海，是指为盘活政府预控的储备土地，解决远景规划和近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，“相对长期”租赁给承租人进行过渡性开发利用（一般15-20年），采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力活动，在建设过程中展现城市形象，挖掘土地价值，聚集城市活力，待片区预热、价值提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施，形成滚动开发的土地开发创新模式。

究其新城新区核心区所面临的尴尬困境的原因，根源在于尚处于起步期的发展阶段与高标准的空间供给不匹配，以及尚处于培育期的发展动力与高成本的服务层次不匹配。

若能利用其闲置土地空间，进行梯级开发，以过渡性、弹性化的空间供给，培育渐进式、可支付的服务生态，弥合高举高打发展下的结构断层，不失为新城新区核心区破局的有效之举。

2 城市更新行动下梯级开发的思路城市更新行动促使城市从土地经济走向空间经济，将增量、存量与流量共同结合，深度挖掘空间的内在价值，用空间来吸引人，并吸附机构和产业，从而激发衍生出一系列经济价值、社会价值和文化价值，是对城市空间价值体系的更新和重塑。

其本质是基于人本需求，以小见大，通过对空间做创新的“减法”、“乘法”和“除法”，进行空间价值密度提升。

梯级开发虽已在深圳前海、南京江北新区等新城新区核心区展开实践，短期来看自身运营效益见好，但从新城新区长远发展的角度来看，其对盘活片区资产、激活城市活力的作用力甚微。

笔者认为目前既有的梯级开发产品只是套用了土地租赁及过渡性开发的土地开发模式，政府主导、城投公司开发建设，以产业为主，城市配套服务仅能满足自身的需求，实际上还是传统的土地经济思维，对土地空间做简单传统的“加法”，本质上是增量思维导向下以物为本，快速化、高配版的产业园区，满足的是起步阶段对产业及企业快速集聚的需求，对园区自身发展短期见效，对城市氛围长期培育捉襟见肘。

图1 深圳前海万科企业公馆实景图图2 南京扬子江新金融创意街区实景图而从新城新区核心区作为城市新中心的发展需求而言，梯级开发产品应该是对存量空间做“乘法”，即存量创生空间，利用闲置的土地空间打造符合人本需求的、面向未来的融合场景，包括生活空间、创新空间、成长空间、弹性空间等。

空间形态上应该是以人为本、混合式城市街区，以低成本可生长的方式，提供城市长期培育过程中所需的全民全龄可支付型服务，满足城市长期培育的需求。

这种2.0版本、人本服务型的梯级开发产品应该成为活力孵化器，构建适应于城市当下发展的新型业态生态圈，着力于高成长、高互动、高延展的业态内容，提供低成本、高弹性的空间，孵化经济活力；人气培育器，搭建契合多类人群工作、生活方式的服务体系，将空间场所营造与内容运营融合，提供有温度、高成长、高颜值的服务平台，培育社会人气；价值催化剂，盘活存量土地空间，植入城市文化IP，强化城市营销，将经济的活力、社会的人气、城市的魅力与土地空间相链接，催化空间价值。

2.1低成本的空间培育可支付的服务新城新区核心区作为城市新中心，往往被定义为中央商务区，在空间形态上多为高标准建设的写字楼集群。

超高标准的写字楼在开发建设和运营维护上往往需要耗费高昂的成本，这种高成本最终转嫁到了承租的企业端，意味着高成本的营商环境、高流量的客群基数或高客单价的服务档次。

但一般中央商务区都需要历经25-40年的培育发展才能完全成熟，在起步阶段多面临着经济产出低、人口基数低、人口层次低等现实问题，这些要素无论是在产业发展还是消费服务上都难以支撑中央商务区由于高标准建设带来的高成本。

以天津于家堡商务区为例，首先，其建设成本之高昂，总投资建设成本高达240余亿，平均建安成本达1.3万元/M²。

再者，高维护成本与低运营成色间存在冲突，对楼宇运营方而言，5A写字楼最基本的维护成本约60-65元/M²/月，而于家堡写字楼出租率60%，租金为90元/M²/月，租金收益还不足以覆盖运营支出。

此外，高经营成本与低收益成色间存在冲突，对入驻楼宇的商户而言，租金达150元/M²/月，物管费20-26元/M²/月，而经营坪效仅180元/M²/月，惨淡的经营入不支出；目前于家堡片区仅2.5万的办公人群基数更是不足以支撑以文创艺术型零售为主的底层商业，最终导致了底层和地下商业的萧条甚至停业。

高起步与弱市场间的鸿沟导致了服务生态的失衡，而城市服务的缺失使得原本就人气不足的商务区更加缺乏人才吸引力，继而加剧了运营的高成本，形成恶性循环[2]。

倘若以梯级开发的模式，利用周边的闲置土地空间，以装配式建筑的形式弹性开发，据市场调查此类装配式建筑的建安成本约在2500-3500元/M²，有效降低土地与建安成本，打造低成本的营商空间；低建设和运营成本的空间有条件去培育针对各类人群结构、满足各类人群需求的多元化服务，长期培育全龄可支付的消费服务，以此吸引更大规模的就业人群。

2.2特色化的场景链接高流量的业态新城新区核心区的商务写字楼在空间供给上往往都是现代主义风格、大幅落地玻璃窗的摩天大楼，追求的是高格调，带来的是统一属性的办公场景和统一调性的消费场景，毫无历史风情和文化底蕴。

而随着时代的进步和人本主义的回归，年轻一代的从业者往往更向往自由，追求的是多元有趣的工作、生活、消费空间场景。

过去产业营城逻辑下塑造的空间容器已逐渐被场景营城逻辑下的磁力场景所替代，体现的是生活方式升级、城市审美升级、内生动力升级。

而随着互联网技术的发展、创新经济的崛起和消费升级，对于趣味性、展演式办公场景、小规模弹性化的分布式办公和多元化体验式的消费场景的需求更加旺盛。

①创新经济的需求，创新经济需要趣味性办公场景和交流性的第三空间。

如硅巷将工业时代的仓库厂房，保留工业元素，融入时尚气息，使之成为新一代科技企业的新宠；更在小街区之间，将旧货栈改造成创意书店、咖啡馆、设计室、小酒馆，成为创意工作者沟通交流、激发灵感的活力场所。

②分部经济的需求，数字经济、科技手段催生分部经济，企业办公模式由集中式办公转向去中心化的分布式协作办公，企业可选用共享式、灵活化的分部办公空间以满足员工高效灵活办公的需求；同时，企业愈加重视自身品牌文化的宣传，催生办公+策展型的展演式办公场景，集展览、办公、零售、创作、轻食等多元业态于一体，从工作室演变为生活方式空间。

③消费升级的激发，消费结构转向改善型、个性化和服务化，消费方式更注重便利性与体验感，消费场景集合了策展、社群、文化、活动多元业态的趣味空间，传递新消费方式和新文化。

而梯级开发产品正好打破了传统写字楼玻璃盒子的空间美学定义，通过集装箱、钢构、木材、竹材等营建材料和具有设计感的营建风格，塑造特色化、网红特质的空间与场景，导入创新经济、分部经济和吸引高流量的消费业态功能和自带流量的IP，通过场景营造持续吸引高流量客群。

2.3精细化的运营塑造引流式的城市IP新城新区核心区在起步阶段往往通过政府强力招商来引入高端产业和企业，一般依靠的是强劲的政策和强力的财政补贴，空降一批金融或科技型企业入驻。

而政策红利一旦消失，加之市场环境的冲击，导致企业纷纷外迁，造成产业生态和人才的流失、以及政府产业税收的损失。

深圳前海的万科企业公馆便是验证，在运营之初伴随着政策的红利，迅速达到满租的状态；而后随着财税优惠政策的消退，以及金融市场的影响，导致一大批金融和科创企业迅速离场，影响的是整个前海地区的产业发展与人才培育。

人才吸引力已然成为城市的竞争力，最重要的要素是多元化的城市服务、竞争力的产业文化和可持续的人才培力。

显然这些要素在高冷的写字楼里都是不具备且难以培育的。

而梯级开发产品不仅培育可支付的城市服务、营造烟火气的城市场景与氛围，更通过精细化运营、城市营销与市民公共活动、公共文化运营等方式，培育塑造根植于在地的城市IP，成为具有引流效益的在地名片。

让城市所需的人才不是因为某个产业和某家企业而在这里，而是因为热爱这座城市的文化和氛围而来这里，正如企业家凯文·瑞安所言“技术的主要资源是聪明的人，纽约科技行业之所以成功，很大程度上是因为纽约成功培育和吸引了这座城市想要的人”。

激发市场主体活力和发展内生动力，增强根植于城市土壤的人才粘性，最终回馈给城市的是培植税源、扩大税基。

2.4烟火气的场域激活高冷的资产针对新城新区核心区由于其“高冷”的特性所面临的尴尬困境，梯级开发产品通过低成本营建、特色化场景、精细化运营形成人、产业、资产的正向循环。

通过各类人群、社群、流量的集聚，形成具有地方烟火气、彰显城市气质的活力场域。

对于新城新区核心区而言，梯级开发产品盘活了闲置土地空间，产生经济社会效益，带动就业，创造增量税基，吸纳人才，节约社会运行成本；过渡性开发的模式预留出未来高价值、高产出的土地，成为城市未来发展的“价值高地”；盘活周边存量资产，提升既有物业租金水平，提高区域整体价值；成为践行发展夜经济、实施全民健身计划、精细化空间治理等国家重大战略的施政抓手；助推新城新区打造以人为中心可生长的城市生命体。