城市更新行动下新城核心区梯级开发路径探索

城市更新行动下新城核心区梯级开发路

径探索

摘要：

随着“城市更新行动”国家战略纵深推进，城市空间存量优化成为发展主旋律。过去以扩张开发为主的新城新区，如何切换至存量更新主导的发展赛道，成为值得讨论的话题。本文以新城新区核心区为研究对象，针对其目前发展普遍面临的高标准长周期下的高成本低活力低效益等问题，探索利用闲置空间进行梯级开发，以低成本高活力的方式阶梯性、弹性化地提供新城新区长周期培育过程中所需的城市服务。旨在探寻新城新区核心区空间盘活、产业激活和社会聚活有机结合的发展之路，开创新城更新与精细化治理新模式，达到城市微更新、新城大活力的目的。

关键词：

新城新区核心区，梯级开发，城市更新行动，闲置土地盘活，以人为本

1 引言

我国新城新区无论在过去还是未来，都是国家战略落实的主阵地，经济、社会、城市发展的主引擎，尤其新城新区核心区作为城市新中心，承担着经济产业新增量空间和社会民生首善之区的发展职能。然而，40年的高速发展也使新城新区核心区遭遇瓶颈，普遍存在产业先行而城市服务缺位、建设先行而城市活力缺位、财政投入先行而运营效益低下等问题，导致大量的资源浪费、资产闲置和债务高企，亟需破局。

随着全国城镇化步入2.0时代，未来城市的发展逻辑面临重大变革，新经济时代下城市的发展动力由人口红利转向人才红利，国内外双循环下从投资拉动逐渐转向消费驱动，土地增量紧约束下从土地金融转向税基培育。人才、消费、税

基是未来城市社会发展的三驾新马车，应以有限的土地资源集聚流动的发展要素，激发可持续的发展效能，这正是城市更新行动的核心要义。王富海认为，城市更

新行动应是“模式升级”，城市的发展是长期的，快速扩张只是阶段性的，更新

提升才是常态。面对已经到来并将长久持续的存量提升，城市更新行动不但要回

应经济发展方式转变的机制重建问题，也要解决城市建设方式转变的方法探索问题，为城市可持续高质量发展建立新的组织模式，才能激发城市全方位的“万象

更新”[1]。

梯级开发也称土地1.5级开发，首创于深圳前海，是指为盘活政府预控的储

备土地，解决远景规划和近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让

较慢、潜在价值较高的地块，“相对长期”租赁给承租人进行过渡性开发利用

（一般15-20年），采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力

活动，在建设过程中展现城市形象，挖掘土地价值，聚集城市活力，待片区预热、价值提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施，形成滚动开发的土地开

发创新模式。

究其新城新区核心区所面临的尴尬困境的原因，根源在于尚处于起步期的发

展阶段与高标准的空间供给不匹配，以及尚处于培育期的发展动力与高成本的服

务层次不匹配。若能利用其闲置土地空间，进行梯级开发，以过渡性、弹性化的

空间供给，培育渐进式、可支付的服务生态，弥合高举高打发展下的结构断层，

不失为新城新区核心区破局的有效之举。

2 城市更新行动下梯级开发的思路

城市更新行动促使城市从土地经济走向空间经济，将增量、存量与流量共同

结合，深度挖掘空间的内在价值，用空间来吸引人，并吸附机构和产业，从而激

发衍生出一系列经济价值、社会价值和文化价值，是对城市空间价值体系的更新

和重塑。其本质是基于人本需求，以小见大，通过对空间做创新的“减法”、

“乘法”和“除法”，进行空间价值密度提升。

梯级开发虽已在深圳前海、南京江北新区等新城新区核心区展开实践，短期

来看自身运营效益见好，但从新城新区长远发展的角度来看，其对盘活片区资产、

激活城市活力的作用力甚微。笔者认为目前既有的梯级开发产品只是套用了土地

租赁及过渡性开发的土地开发模式，政府主导、城投公司开发建设，以产业为主，城市配套服务仅能满足自身的需求，实际上还是传统的土地经济思维，对土地空

间做简单传统的“加法”，本质上是增量思维导向下以物为本，快速化、高配版

的产业园区，满足的是起步阶段对产业及企业快速集聚的需求，对园区自身发展

短期见效，对城市氛围长期培育捉襟见肘。

图1 深圳前海万科企业公馆实景图图2 南京扬子江新

金融创意街区实景图

而从新城新区核心区作为城市新中心的发展需求而言，梯级开发产品应该是

对存量空间做“乘法”，即存量创生空间，利用闲置的土地空间打造符合人本需

求的、面向未来的融合场景，包括生活空间、创新空间、成长空间、弹性空间等。空间形态上应该是以人为本、混合式城市街区，以低成本可生长的方式，提供城

市长期培育过程中所需的全民全龄可支付型服务，满足城市长期培育的需求。这

种2.0版本、人本服务型的梯级开发产品应该成为活力孵化器，构建适应于城市

当下发展的新型业态生态圈，着力于高成长、高互动、高延展的业态内容，提供

低成本、高弹性的空间，孵化经济活力；人气培育器，搭建契合多类人群工作、

生活方式的服务体系，将空间场所营造与内容运营融合，提供有温度、高成长、

高颜值的服务平台，培育社会人气；价值催化剂，盘活存量土地空间，植入城市

文化IP，强化城市营销，将经济的活力、社会的人气、城市的魅力与土地空间相

链接，催化空间价值。

2.1低成本的空间培育可支付的服务

新城新区核心区作为城市新中心，往往被定义为中央商务区，在空间形态上

多为高标准建设的写字楼集群。超高标准的写字楼在开发建设和运营维护上往往

需要耗费高昂的成本，这种高成本最终转嫁到了承租的企业端，意味着高成本的

营商环境、高流量的客群基数或高客单价的服务档次。但一般中央商务区都需要

历经25-40年的培育发展才能完全成熟，在起步阶段多面临着经济产出低、人口

基数低、人口层次低等现实问题，这些要素无论是在产业发展还是消费服务上都

难以支撑中央商务区由于高标准建设带来的高成本。

以天津于家堡商务区为例，首先，其建设成本之高昂，总投资建设成本高达240余亿，平均建安成本达1.3万元/M²。再者，高维护成本与低运营成色间存在

冲突，对楼宇运营方而言，5A写字楼最基本的维护成本约60-65元/M²/月，而于

家堡写字楼出租率60%，租金为90元/M²/月，租金收益还不足以覆盖运营支出。

此外，高经营成本与低收益成色间存在冲突，对入驻楼宇的商户而言，租金达

150元/M²/月，物管费20-26元/M²/月，而经营坪效仅180元/M²/月，惨淡的经

营入不支出；目前于家堡片区仅2.5万的办公人群基数更是不足以支撑以文创艺

术型零售为主的底层商业，最终导致了底层和地下商业的萧条甚至停业。高起步

与弱市场间的鸿沟导致了服务生态的失衡，而城市服务的缺失使得原本就人气不

足的商务区更加缺乏人才吸引力，继而加剧了运营的高成本，形成恶性循环[2]。

倘若以梯级开发的模式，利用周边的闲置土地空间，以装配式建筑的形式弹

性开发，据市场调查此类装配式建筑的建安成本约在2500-3500元/M²，有效降

低土地与建安成本，打造低成本的营商空间；低建设和运营成本的空间有条件去

培育针对各类人群结构、满足各类人群需求的多元化服务，长期培育全龄可支付

的消费服务，以此吸引更大规模的就业人群。

2.2特色化的场景链接高流量的业态

新城新区核心区的商务写字楼在空间供给上往往都是现代主义风格、大幅落

地玻璃窗的摩天大楼，追求的是高格调，带来的是统一属性的办公场景和统一调

性的消费场景，毫无历史风情和文化底蕴。而随着时代的进步和人本主义的回归，年轻一代的从业者往往更向往自由，追求的是多元有趣的工作、生活、消费空间

场景。过去产业营城逻辑下塑造的空间容器已逐渐被场景营城逻辑下的磁力场景

所替代，体现的是生活方式升级、城市审美升级、内生动力升级。