我国增值税地方分享部分的区域间分配办法及其改进(全文)

我国增值税地方分享部分的区域间分配办法及其改

进(全文)

[摘要]1994年分税制财政管理体制改革以来，我国增值税地方分享比例出现了不断下降的趋势。与其他开征增值税、并实行增值税中央与地方分享的OECD国家相比，目前我国地方政府的增值税分享比例并不高。但是，增值税地方分享部分按来源地在各地区间分配的操作办法仍然难以平抑地方政府的投资冲动，不利于促进区域间本公共服务的均等化，也不利于改进政府的执政理念。在仍将增值税地方政府分享部分明确为地方收入的基础上，成改革按来源地在各地区间分配的办法，建立一种综合考虑各相关因素的更为合理的分配策略。[关键词]增值税；消费税；区域间分配；地方投资冲动

[中图分类号]F812.42[文献标识码]A[文章编号]1008-2670(2009)03-0012-06

自2009年起，我国在全国所有地区、所有行业范围内全面实施增值税转型，原来的生产型增值税已经转为消费型增值税。但此次改革尚未涉及增值税的征收管理制度，以及增值税地方分享部分的区域间分配办法。目前，对于如何划分中央政府与地方政府的增值税收入，有两种截然不同的观点：其一，我国中央财政集中增值税过多，而通过转移支付方式再分配给地方的做法实际上增加了资金流转环节，容易形成“跑部钱进”与资金浪费，因此应适当提高地方政府尤其是中西部地区分享增值税的比例。其二，目前我国地区间经济发展水平差距较大，从而导致了较大的地区间公共服务水平差距，中央财政通过集中收入、实施转移支付的办法，在一定程度上缩小了这一差距，因此仍需进一步加大转移支付力度，推进基本公共服务均等化。

与此相关的更为重要的一个议题是，增值税分享的政策安排与地方政府的投资规模高度相关，如果提高中西部地区等地方政府的增值税分享比例，容易刺激地方政府的投资冲动。如何合理地划分我国中央政府与地方政府的增值税收入，并有效调控地方政府的投资冲动是本文探讨的主要问题。

一、我国地方政府分享增值税消费税的比例不断下降

1994年实施的分税制财政管理体制的现实操作模式是将消费税作为中央税，营业税等作为地方税，增值税作为中央与地方共享税，由中央分享75％、地方分享25％。增值税由中央得大头的政策安排在一定程度上抑制了地方政府的投资冲动与干预企业的利益冲动，在制约地方盲目发展烟、酒等高税产品的同时，较大程度地调动了地方政府发展高效农业与第三产业的积极性。地方政府也从过去主要关注经济发展速度与规模，在一定程度上转向了注重经济效益。

(一)地方政府分享增值税消费税的比例

2007年，全国增值税收入为15470.23亿元，消费税收入为2206.83亿元，其中地方政府分享增值税25％部分3867.62亿元，中央对地方增值税消费税两税返还3218亿元，地方实际分享增值税消费税的比例为40.1％，比1994年的85.1％下降了45个百分点(见表1)。(二)地方政府分享增值税消费税的增量与增值税消费税增量的比值

2007年全国增值税消费税收入比上年增加3006.56亿元，其中地方政府分享增值税25％部分与两税返还增加了861.44亿元，地方政府分享增值税消费税增量与增值税消费税增量的比值为28.6％，这一比值比1995年的41％下降了12.4个百分点(见表2)。

(三)地方政府分享增值税比例的国际比较

从其他开征增值税国家的实际情况来看，大部分国家将增值税全部作为中央财政收入。根据OECD的统计，其30个成员国中除美国外其他国家均有增值税收入。其中，丹麦、芬兰、法国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、波兰、

斯洛伐克、瑞典、瑞士、英国等18个国家的增值税全部作为中央政府收入，澳大利亚的增值税全部作为地方政府收入，其他国家地方政府分享增值税的比例从葡萄牙的4.7％至比利时的53.5％不等。(见图1)

我国地方政府分享增值税消费税收入的比例为40.1％(2007年)，与OECD将增值税作为中央与地方政府共享税的国家相比，处于中间水平。

二、我国地方政府对增值税消费税的依赖程度不断降低

(一)地方政府增值税分享部分占地方财政本级收入的比重

2007年，我国地方政府分享增值税25％部分占地方财政本级收入的16.4％，比1994年的25.1％下降了8.7个百分点。如果考虑2002年所得税收入分享改革、2004年出口退税负担机制改革缩小了地方财政本级收人口径，实际上地方政府增值税分享部分占地方财政本级收入的比重下降幅度会更大(见表3)。

(二)地方政府增值税分享部分及两税返还相当于地方财政本级支出的比重

2007年，我国地方政府分享增值税消费税(含地方分享增值税25％部分及两税返还)相当于地方财政本级支出的比重为18.6％，比1994年的58.9％下降了40.3个百分点(见表4)。(三)地方政府分享增值税部分占地方财政收入比重的国际比较

从OECD成员国中开征增值税，并由地方分享部分或全部的国家来看，地方政府分享增值税占地方财政收入(包括税收收入和非税收入)的比例从加拿大的3.6％到捷克的30.5％不等(见图2)。

由于我国地方财政本级收入未包括预算外收入、社会保障缴费收入、土地出让金收入、政府性基金收入等，与国际计算口径不同，所以地方政府增值税分享部分数额占地方财政本级收入的比重不能与上述国家数据直接比较。

2006年，我国地方财政本级收入为18303.58亿元，加上预算外收入5940.77亿元、社会保险基金收人8626.00亿元、政府性基金收入5546.31亿元、土地出让收入7676.89亿元，扣除政府性基金收入中重复计算的社会保险基金收入1719.68亿元、国有土地使用权有偿使用收入1647.67亿元以及财政补助社会保险基金971亿元，与国际口径可比的我国地方财政本级收入为41755.2亿元。增值税地方分享部分3196.38亿元占地方财政本级收入的7.7％，与其他国家相比处于较低水平。

三、我国增值税消费税地方政府分享部分的

区域间分配办法及其结果剖析

尽管如前所述，我国地方政府分享增值税消费税的比例并不高，且不断下降，地方政府对增值税消费税的依赖程度也不断降低，但是，对于地方政府分享增值税带来投资冲动问题，政府和社会各界一直十分敏感。究其原因，本文认为是我国增值税地方分享部分的区域间分配办法不尽合理。

(一)分配办法的界定

根据《中华人民共和国增值税暂行条例》(国务院令第538号)第一条、第四条、第二十二条等的规

定，在我国境内销售货物或者提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位与个人，为增值税的纳税义务人。纳税人销售货物或者提供应税劳务，应纳税额为当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额。关于纳税地点的规定是：(1)固定业户应当向其机构所在地主管税务机关申报纳税。(2)固定业户到外县(市)销售货物或者应税劳务的，应当向其机构所在地主管税务机关申请开具外出经营活动税收管理证明，向其机构所在地主管税务机关申报纳税。(3)非固定业户销售货物或者应税劳务，应当向销售地主管税务机关申报纳税。

根据《中华人民共和国消费税暂行条例》(国务院令第538号)第一条、第十三条等的规定，在我国境内生产、委托加工与进口本条例规定的消费品的单位和个人，为消费税的纳税义务