公共管理的运作过程

第五章公共管理的运作过程

5.1 学习要求

要求学生掌握公共管理问题确认的环节和公共管理目标确定的过程。理解公共管理决策的特点；了解公共管理决策的过程；掌握公共管理运作方案抉择的满意标准。掌握公共管理运作方案修正的必要性。

5.2 内容简述

公共管理作用的充分发挥离不开对社会问题的准确把握和确认，离不开对管理目标、运作方案、运作机制的合理发挥，而对运作情况的经常性评估和总结是改善公共管理运作效能的必要条件。

5.2.1 公共管理问题的确认和目标的确立

公共管理起因于社会问题的出现。但并非任何社会问题都会有相应的公共管理项目和方案的产生。由社会问题到方案产生需要经过许多环节。首先，必须确诊问题是什么，它为什么会发生。其次，问题的重要性是什么，也就是解决它有何社会意义，对社会生活有何影响。其三，对问题加以比较，在各种各样的问题中选择最重要、最急需解决的问题。其四，对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够”解决的问题得到最有效的解决。

在确定公共管理目标时，公共管理人员必须综合考虑多种因素，一是要考虑社会需要和现实条件；二是要考虑人们之间的各种利益关系；三是综合人们利益的最佳方法；四是效果预测，包括对目标实现障碍的估计等。

正确地确立公共管理目标以及根据目标合理地拟定项目计划是公共管理的基础性工作，是其正常运作的前提。公共管理人员无论是高层的还是中低层的都应予以高度重视。这既是公共管理运作的需要，也是公共管理机构存在的必要条件。

为有效地进行项目管理，可以在公共管理中实施目标管理法。目标管理法是使每个时期所要达到的具体目标标明确化的方法，这些具体目标必须始终与项目的最终目标相一致。因此，在目标管理法中项目总目标与公共管理目标一致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标(即项目分目标)，项目分目标与项目总目标一致。在许多情况下，项目分目标又可能包含着许多具体的子目标，从而形成树状式的目标体系。

5.2.2 公共管理运作方案的决策

当目标确定后，公共管理的主要任务就是运作方案的决策。对决策主要有两种观点。一种观点认为，决策主要是直觉和创造性活动的结果，它主要是一种艺术；另一种观点认为，决策是一个理性过程，它包括一些基本步骤，而直觉式决策是不可能划分明显的思考步骤的。据此，决策可分为程序式和非程序式两大类。在公共管理中，决策大多是集体作出的，分工负责和专业化使得管理人员个人只能在决策中起很小的作用，因而决策主要是程序式的。民主程度越高，公共管理决策的程序化则越强。程序式决策是理性决策，非程序式决策是直觉性决策。

拟订方案是指对决策目标进行深入具体的分析、假设、推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过程，也就是要解决“做什么”、“谁来做”、“什么时间做”、“什么地点做”、“怎么做”等问题的，它是技术性决策阶段。

拟订方案具有如下几个特征：第一，围绕决策目标必须拟订多种方案。第二，拟订方案的同时就开始了方案的检验和审定。第三，拟订的方案是以预见性来指导实践的。

拟订方案需要遵循目的性原则，拟订备选方案时必须对准决策目标。可行性原则，拟订方案时必须从实际出发，根据决策环境的主客观条件以及发展过程变化，对方案进行深入分析，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。整体详尽性原则，拟出的方案应当包括所有实际上可以实施的方案。互相排斥性原则，所拟订的各个备选方案的内容应各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的不同。在拟订方案过程中必须满足三个基本要求：首先，方案要具体明确，具有目的性。其次，方案要多样化，具有层次性。再次，方案要有新意，具有创造性。

可行性分析是指对决策环境实际现有的人力、物力、财力、科技能力、时间、后果这样一些主客观条件以对决策方案有无承受能力进行分析的方法。可行性分析具有如下特点：超前性、调整性、有效性。

公共管理方案抉择就是决策者在对智囊团的制订的多种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最满意方案的工作。首先，抉择环节的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。现代决策科学的发展。其次，抉择方案的过程实质上也是备选方案优化的过程。再次，科学合理的抉择是方案实施成功的基础。

备选方案的抉择需要遵循全面性原则、客观性原则、对比优化原则、可行性分析原则、集体抉择原则等。

在现代决策过程中，决策方案的选择是一个复杂的认识和评价过程，它通常包括以下几种类型：多中选一、合多为一、重新拟定、暂缓抉择。

公共管理决策者需要遵循的决策标准只能是满意标准。满意标准是指：决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的、也是不必要的。首先，人们的认识规律具有渐进性特征，需要通过反复实践，才能逐渐形成完整准确的认识。其次，从理论上说最优结果的前提是列出全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。

从公共管理的实践来看，决策方案选定后并不等于决策过程的终结。对于重大的决策，最好不要马上付诸实施，一般应先采取小范围试点，加以验证、补充和完善，然后再具体实施。

5.2.3 公共管理运作方案的实施和修正

公共管理运作方案的实施是一个完整的过程，它主要包括以下三个阶段：

（1）准备阶段。主要是为公共管理原作方案的贯彻落实做先期准备工作，创造必要的主客观条件。第一，制订实施方案。公共管理运作方案本身尚比较抽象，应该把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标，从而确定具体的、操作性较强的行为步骤。第二，思想准备。即运用新闻媒介、会议、公文等多种形式进行广泛的信息沟通与传播工作，使公共管理运作方案的执行者、方案所影响的相关人员充分理解方案的目标、精神、含义、内容，并对方案产生认同感，从心理上、精神上和思想上做好参与和配合方案实施的准备工作。第三，组织与人力的准备。应根据公共管理运作方案的具体性质、内容和要求，安排一定的组织机构和部门、一定数量的执行人员分头负责实施的各项具体工作，并应制定出相应的实施办法和规章制度。第四，财物准备。公共管理运作方案的实施离不开一定的财力和物力，应预先进行详尽的开支预算，筹措所必需的各种物资材料。

（2）落实阶段。一旦公共管理运作方案实施的准备工作就绪之后，就应着手于具体的