美军领导指挥体制和运行机制

美军领导指挥体制及其运行机制
美国以军政军令分开为特色的领导指挥体制经过数十年的磨合，在战略规划、预算拟制、装备采办、作战计划等方面已形成了一套独特的做法。

深入研究美军领导指挥体制及其运行机制具有重大的现实意义。

一、高层领导管理体制及其运行机制
美军高层领导管理体制即军政系统，主要职能是“养兵”，由总统和国防部长通过军种部统管军队建设。

包括制定国防政策、国防预算、兵力规划，负责部队的行政管理、战备训练、武器装备采购等。

其中，战略规划机制、人力资源管理机制、国防预算机制和装备采办机制是最重要和最有特色的4个机制。

1. 高层领导管理体制：以职能细划为基本特征。

国防部是最高军事行政机关，其设置有两个特点：
第一, 实行多部门体制，职能划分较细。

国防部编有1名部长、1名第一副部长、5名副部长、9名副部长首席帮办、13名副部长帮办、9名助理部长、17个业务局和11个直属专业机构。

这些单位和首长从职能分工的角度大致分为8个主要系列：①由负责政策的副部长领导的政策制定系列，包括国防安全合作局、战俘／战斗中失踪人员办公室、国防技术安全局。

②由负责审计的副部长（兼审计长、首席财务官）领导的财务与审计系列，包括国防财会局和国防合同审计局。

③由负责人力与战备的副部长
（兼首席人力资本官）领导的人力与战备系列，包括国防给养局、教育局、人力资源局、医疗保健管理局。

④由负责采购、技术与后勤的副部长领导的装备与后勤系列，包括国防先期研究计划局、导弹防御局、国防后勤局、国防威胁化减局、国防合同管理局、国防企业转型局、经济调整办公室、试验资源管理中心。

⑤由负责情报的副部长领导的情报系列，包括国家安全局、国家地理空间情报局、国防情报局、国家侦察办公室、国防安全局、反间谍局。

⑥由负责网络与信息一体化的助理国防部长（兼首席信息官）领导的网络与信息一体化系列，包括国防信息系统局、美国武装部队信息局。

⑦由总法律顾问领导的法律事务系列，包括国防司法局。

⑧由行政与管理主任领导的行政管理系列，包括五角大楼部队保护局、华盛顿总部事务局。

第二，机构庞大，以文职人员为主。

截至2007年9月底，国防部共有各类人员10万余人，仅国防后勤局即编有47000多人。

其中，文职人员97000人，占总人数的近94％。

国防部长本人不仅是文职，而且按有关规定，军人退出现役不满10年者不得被任命为国防部长。

国防部大量雇用文职人员，体现了行政管理岗位与作战指挥岗位的区别。

行政管理工作业务庞杂，日常事务量大，要求大批稳定的业务干部队伍。

军种部是各军种的最高行政领导机关，由部长办公厅、参谋部（海军为作战部，陆战队为司令部）及其下属专业机构和一级司令部组成。

军种部机构设置有三个特点：
第一，军种部长办公厅的职能与国防部长办公厅的职能大体对应，属于通用性业务。

如陆军部长办公厅下属处室主要分为财务与审计、人力与战备、装备与后勤、信息一体化、法律事务和行政管理6个系列。

第二，军种参谋部机构按部队的作战职能设置，属于专业性业务。

在陆、空军参谋部以及海军作战部和陆战队司令部，设有参谋长（海军为作战部长，陆战队为司令）及其主要助手、一般参谋部门和特业参谋部门。

一般参谋部门包括人事、情报、作战、后勤、后备队、研究与发展等部门；特业参谋部门包括宪兵、牧师、新闻、军法、军史等部门。

第三，军种下属一级司令部根据本军种的业务特色和传统设置，差异较大。

陆军一级司令部分为职能司令部、军种组成部队司令部和直接支援机构三类，空军一级司令部分为作战司令部和支援司令部两种，海军一级司令部分为作战部队司令部和岸上支援司令部两种。

2.战略规划机制：确保军队建设始终适应形势变化。

战略规划的核心是根据不断变化的国际形势，制定切实可行的战略，指导军队建设各项工作有序展开。

美军战略规划分为战略评估、战略制定、战略指导三个基本环节。

首先，定期进行战略评估。

战略评估是参联会主席的主要职责，由三部分组成：一是战略形势判断，包括当前与未来威胁、战略假想情况与机遇、军事技术、军事理论、体制编制、力量结
构、军队任务、资源获取情况等，至少每四年进行一次。

审查结果以《联合战略审查问题文件》和《联合战略审查年度报告》等形式体现。

二是作战能力评估，每年进行一次。

评估内容按任务和支援领域包括：陆上与近岸作战，打击，海上、空中与太空优势，地区接触与存在，战略机动与持续保障能力，情报、监视与侦察，指挥与控制，信息战，反恐，防止大规模毁伤性武器扩散，改革计划，联合战备等。

评估结果为制定《参联会主席规划评估》和《参联会主席规划建议》提供依据。

三是战备状况评估，主要目的是使国防部了解军队满足军事战略需求的能力。

其核心工作是“联合月度战备审查”，审查结果按月以摘要形式上报国防部第一副部长领导的高级战备监管委员会。

其次，依据评估结果制定战略。

战略评估的结果，将成为国家一系列重要战略报告的依据。

总统定期向国会提交《国家安全战略报告》，阐述美国国家安全利益和目标。

每一届政府上台后，国防部都要发布《四年防务审查报告》，审查防务战略、兵力结构、部队现代化计划、基础设施、预算计划等。

国防部每年还向国会提交《国防报告》，集中论述当年国防和军队建设中的重大问题。

参联会主席每两年向国会提交《国家军事战略报告》，包括美国所面临的军事威胁、军队的基本任务、完成任务的主要手段，对军队规模、结构、军事训练、武器装备采办等提出的新要求等。

参联会还不定期地发布远期《联合构想》，根据对国际战略形势、军事技术发展趋势的预测，勾画未来可能的战争形态和
战争样式，与对手可能的差距，提出新的作战概念、作战原则和美国军事能力发展的重点领域。

再次，依据战略方针指导具体计划。

各领域具体计划根据以上战略报告制定，指导军队建设各项工作有序展开。

例如，在这些报告的指导下，参联会的《联合司令部计划》规定联合司令部的建立及基本任务，调整各联合司令部职责范围的划定；《参联会主席规划建议》提出军费预算方面的建议；各军种根据参联会发布的远期《联合构想》，提出本军种的发展构想，围绕核心作战能力制定装备采办计划。

3.人力资源管理机制：根据战备需求确定军队编制结构。

人力资源管理是美国国防管理的重点。

国防部运用现代企业人力资本管理的理念和做法，将整个军事人力资源管理分为人力系统和人事系统。

人力系统的职能，是规划军队规模，使其与战略需求相符。

主要包括两个环节：一是基本单位设计。

以战时工作量为基准，确定完成任务的军种基本单位，如陆军营、空军飞行中队和海军舰艇，需要多大数量、具备何种技能和经验的人员。

决定基本单位设计的三个主要因素是武器装备、作战理论和组织方式，由于三者是不断发展的，因此设计非常讲究超前性，以便在获得装备的同时也能获得熟练使用装备的合格人员。

二是部队结构设计。

根据国家军事战略的要求，确定各军种需要多大数量、处于何种战备状态的基本单位。

基本单位按战备程度分为现役单位、预备
役单位、待扩编单位和计划单位。

现役单位现役军人的平时定额，通常是战时实力的80～100％；预备役单位预备役军人和现役军人的平时定额，分别是战时实力的80～100％和25％，；待扩编单位平时现役军人的数量，是战时实力的10～20％；计划单位平时不配备人员，只有预先选定的现役军人骨干队伍。

这4类单位比例轻重的不同组合，可产生出多种处于不同战备状态的部队结构，既照到平时少投入、少养兵，又照顾到战时动员快、战斗力强。

人事系统的职能，是为人力系统规定的所有职位安排具有相应技能和经验的人员，包括雇用、训练、补偿、职业培养、晋升、离队6项基本职能。

军政系统人事机构的主要任务是为联合司令部提供训练有素的部队和人员，军令系统人事机构的主要任务是管理和运用部队人力资源，以完成指定任务。

4.国防预算机制：将作战需求和军费保障有机结合。

制定军费预算的主要系统是“规划、计划、预算与执行系统”，它把军队建设长期规划、中期计划和年度预算结合为一个整体，通过经费分配控制军队现代化的进程和重点。

该系统的循环过程可分为顺次或同时进行的4个阶段：
一是规划阶段。

在国防部负责政策的副部长及项目分析与评估主任领导下，根据《国家安全战略报告》、《四年防务审查报告》和《国家军事战略报告》等文件提出的军事任务，确定预算分配
的指导原则，形成《防务规划指南》，指导各军种和国防部各业务局制定计划。

同时，国防部还要制定《财务指南》，确定各军种和下属各业务局在《6年防务规划》时限内的经费限额。

二是计划阶段。

参联会和各军种根据《防务规划指南》的经费限额，确定符合防务需求的兵力与装备的最佳配置，提出各部门需要安排的计划项目。

各军种提出各自的《计划目标备忘录》，详细说明未来6年的计划项目、进度安排和经费需求。

国防部组织若干分析小组对这些《计划目标备忘录》进行审查后，国防部长签发《计划决策备忘录》。

三是预算阶段。

各军种根据《计划决策备忘录》编制《预算估算提案》，内容包括前几个财年、现财年和预算财年的预算情况。

国防部审计长会同总统办公厅行政管理和预算局的代表对军种预算进行联合审查后，由国防部第一副部长签发《计划预算决定》，作为联邦政府预算的一部分，纳入总统向国会提交的政府预算提案。

《计划预算决定》是国防部批准和调整军种预算的决策文件，包括现财年和预算财年的预算决定，以及6年计划中其余4个财年的经费概算。

四是执行阶段。

总统预算经国会授权和拨款后，总统办公厅行政管理与预算局据此将国防经费拨付给国防部，国防部审计长将经费拨付给各军种部和各业务局，后者再将经费分配给使用单位。

国防部审计长和项目分析与评估主任负责审查监督经费使用情况，并在必要时进行调整。

5.装备采办机制：确保武器装备发展紧贴作战需求。

武器装备采办机制由需求生成系统和采办管理系统组成。

需求生成系统的目的是确保所有采办项目都建立在任务需求的基础之上。

国防部设有联合需求监督委员会，由参联会副主席领导，成员包括各军种参谋部副职首长。

主要职责是：对现役武器装备系统进行全面评估，看其在多大程度上满足国家军事战略的需求；确定采办项目的优先顺序，确保这一顺序与国防部长的《防务规划指南》确定的资源水平相一致。

需求生成系统分为四个阶段：一是任务需求设想阶段。

发现美军现役武器装备和正在研制的采办项目在对付美国面临的威胁上存在的缺陷，提出发展新的能力或改善已有能力的建议。

二是任务需求书形成阶段。

阐明美军的能力缺陷不能通过装备采办以外的办法，如改善作战条令、训练方式或调整组织编制等方式加以弥补。

还要说明其他军种或盟国正在研制、生产或部署的装备是否具有满足任务需求的潜力。

三是任务需求书审查阶段。

由任务需求发起者以外的相关部门对任务需求书进行审查，进一步确认任务需求，并对项目的潜力进行评估。

四是任务需求书批准立项阶段。

联合需求监督委员会批准任务需求书，正式立项，列入“参联会主席计划建议”和“参联会主席计划评估”文件。

这两个文件是“计划、规划、预算与执行系统”要求国会拨款的重要依据。

通过以上四个阶段，需求生成系统排除了不符合国家安全需求的项目，避免了重复建设，确保正式立项的项目是军队急需的、不可替代的项目。

采办管理系统的任务是确保采办经费发挥最佳效益。

国防部设有国防采办委员会，由负责采购、技术与后勤的副部长任主席，参联会副主席任副主席，成员为陆、海、空军采办主任，项日执行官和项目主管。

采办管理系统分为四个阶段：一是概念研究阶段。

在充分考虑费用、计划、性能参数的基础上，积极探索完成任务所需的各种可能方案。

二是演示验证阶段。

设计和制造实验件、实验弹或原理验证机，以验证概念研究阶段所提出的技术方案是否可行。

三是全尺寸研制阶段。

设计、制造、试验和评估一个完整的系统，将最有希望的设计方案转变为一个稳定的、效费比高的、可用于作战试验的样品。

四是生产和部署阶段。

主要任务是确保采办项目生产的经济性。

通过以上四个阶段，国防采办项目由最初宽泛描述的概念，变为技术上明确界定的方案，再变为看得见摸得着的样品，并最终成为符合作战需求、批量装备部队的武器装备系统。

在每一阶段开始之前，都有一个里程碑式的审定决策点，以决定是否具备向下一阶段推进的条件。

二、联合作战指挥体制及其运行机制
美军联合作战指挥体制即军令系统，主要职能是“用兵”，由总统和国防部长通过参联会对各联合司令部及作战部队实施作战指挥。

联合作战计划制定、联合训练和作战指挥有机结合，是美军快速应对危机的法宝。

1.联合作战指挥体制：以集中签一为基本特征。

美军联合作战指挥体制有以下几个特点：
第一，层级简单，重心在战区。

美军作战指挥体制主要包括“国家指挥当局”和战区指挥系统两级。

“国家指挥当局”由总统和国防部长构成。

国家安全委员会负责就国家安全问题向总统提供咨询。

参联会既是总统、国防部长和国家安全委员会的军事咨询机构，又是向各联合司令部发布总统和国防部长命令的军事指挥机关，下属的联合参谋部是国家指挥当局实施作战指挥的基本指挥所。

战区指挥系统是美军作战指挥体制的重心，联合司令部通过参联会领受总统和国防部长下达的命令，对美军作战部队实施指挥，并直接向国家指挥当局负责。

日前美军共有10个联合司令部，其中6个按地区设，分别为太平洋司令部、欧洲司令部、北方司令部、南方司令部、中央司令部和非洲刮令部；4个按职能设，分别为战略司令部、特种作战司令部、运输司令部和联合部队司令部。

建直这种体制主要是出于两个考虑：一是从战略仟务考虑，美军实行的全球战略要求其军队在全球建立责任区；二是从政治体制考虑，美国政治体制不允许建立掌握伞部军权的总参谋部，只能把作战指挥权分散到各联合司令部。

第二，机关精干，高度联合。

参联会下属联合参谋部编制员额只有1781人，其中军人1367人（军官1063、士兵304），文职414人。

现役人员中，陆军486人，占35.6％；海军430人，占31.4％；宅军451人，占33％，大体上陆、海、空军各占1／3。

联合司令部机关编制人员也很少，如太平洋司令部机关编制416人，其巾军人312人，文职104人。

第三，职能部门围绕作战没置，突出作战功能。

参联会所属联合参谋部设8个职能部，其中作战部（J3）人数最多，也最重要，直接负责作战行动，是各联合司令部与国家指挥当局联系的纽带。

其他部的工作均从不同领域保障作战行动的实施。

例如，人力与人事部（J1）负责从人力资源上保障，情报部（J2）负责提供全源情报，后勤部（J4）负责后勤和装备保障，战略计划与政策部（J5）负责从作战计划和对外联络上保障，指挥、控制、通信与计算机系统部（J6）负责通信保障，作战计划与协调部（J7）负责部队的联合训练，部队结构／资源与评估部（J8）负责从作战资源上保障。

各职能部的级别设置根据在作战行动中角色的不同也有所差异。

作战部，后勤部，战略计划与政策部，指挥、控制、通信与计算机系统部，以及部队结构／资源与评估部部长的军衔为中将，情报部、作战计划与协调部部长的军衔为少将，人力与人事部部长的军衔为准将。

联合司令部机关的设置与参联会联合参谋部大同小异。

第四，建立常设联合指挥机构，向下联合的趋势明显。

美军通常使用临时组建联合特遣部队的方式遂行战役战术任务，在行动中起主要作用的军种部队指挥官担任联合特遣部队指挥官，依托自己原有的指挥机构组建联合指挥班子。

为了克服临时组建的联合特遣部队进入情况慢、联合指挥能力受限等弱点，美军近年来开始组建常设联合指挥与控制机构，如在太平洋地区连续组织“英勇盾牌-2006'’和“英勇盾牌-2007”大规模海空联合演习
的“519联合特遣部队司令部”。

一旦要求建立联合特遣部队，常设联合指挥与控制机构即成为它的指挥班子或指挥核心，机构负责人则视情担任联合特遣部队的关键职务。

美军希望用这种联合作战指挥核心常态化的方法，使联合特遣部队从一组建就具备“天生”的联合能力。

2.联合作战计划制定机制：对任何危机都尽可能作出预有准备的反应。

美军联合作战计划分为两大类，即和平时期的“周密计划”和危机时期的“危机行动计划”。

周密计划是和平时期根据国家安全战略和军事战略对全球与地区态势的判断，为应对未来可能发生的危机预先制定的作战计划。

危机行动计划是根据当前危机的发展，在时间紧迫，形势危急的情况下制定的作战计划。

周密计划以对特定冲突的预测为基础，其价值并不体现在计划的详尽程度和预测的准确性上，而是体现在它能为将来的危机行动计划提供一个扎实面南的参考蓝本。

美军联合作战计划的制定是一个主次分明，在战略、战役和战术层次上同时展开的过程。

当联合司令部制定本战区的联合作战计划时，其下属军种组成司令部、联合特遣部队司令部和各级部队也要制定本司令部和部队的相关作战计划。

大致可分为三个层次：最高层是联合司令部制定的整个战区的作战方案，其次是联合司令部陆、海、空三个军种组成司令部的分支作战计划，最后是三个军种组成司令部下属部队的具体作战实施方案。

根据具体作战情况，国防部长还要指定受援联合司令部和支援联合司令
部。

受援司令部是对作战计划制定负有主要责任的作战司令部，支援司令部是为执行某一特定作战计划承担支援任务的作战司令部。

以美军对朝作战计划——“5027作战计划”为例，该计划本身是一个完整的周密计划，由太平洋司令部负责制定。

太平洋司令部下属各军种组成司令部，驻日、韩美军司令部及下属陆、海、空、陆战队部队也都制定有相应的实施和支援计划。

根据受援司令部与支援司令部的关系，“5027作战计‘划”还涉及到欧洲司令部、中央司令部、战略司令部、联合部队司令部、运输司令部等联合司令部的支援，这些司令部也制定有各自的“5027支援计划”。

因此，“5027作战计划”并不是单一计划，而是为实施和支援朝鲜半岛的大规模军事行动所制定的系列计划。

3.联合作战行动：作战计划、联合训练和作战指挥有机结合。

冷战结束以来，美军多次应对地区危机，反应非常快，到了就能打，打了就能赢。

从联合作战体制机制上分析，背后的原因主要有三条：
第一，联合作战计划制定机制提供了基本现成的作战计划。

美国是世界各国中作战计划最多、最完备的国家，它在凡是认为有可能危及美国安全利益的地区，都制定有针对特定国家、应对特定情况的作战计划。

一旦危机发生，迅速对这些计划进行选择、修改和扩充，周密计划就变成了危机行动计划。

而美国最高当局一旦决定发动战争，这个危机行动计划在修改后就变成了“作战命令”。

美军近年来实施的局部战争，无一不是依据基本现成的作
战计划进行的。

例如，1989年12月20日美军出兵巴拿马，主要依据的是“蓝勺行动”作战计划。

1991年1月17日美军发动海湾战争，主要依据的是“1002保卫阿拉伯半岛”作战计划。

2003年3月20日美军发动伊拉克战争，主要依据的是“1003东方大规模战区战争”作战计划。

第二，部队平时经常以联合作战计划为蓝本进行实战演练。

美军每年要举行数百次大型军事演习，其基本依据就是联合作战计划。

一方面通过演习，检验作战计划的可行性，为作战计划的修改和完善提供依据。

另一方面通过演习，让部队熟悉作战计划，提高部队战备和训练的针对性，提高军兵种部队相互协调配合的能力。

这样当战争爆发时，部队上了战场就不会感到陌生，因为战场上发生的，极有可能就是他们在平时的演习中多次演练过的。

第三，战时受援联合司令部司令拥有相当大的权力，可有效调动各种资源用于作战行动。

这种权力主要来自三个方面：一是国家指挥当局授权。

由总统和国防部长两位文官组成的国家指挥当局，战时通常把作战指挥权下放给联合司令部司令。

二是军种参谋长不会与联合司令部司令争权。

美国军政军令分开的体制剥夺了军种参谋长的作战指挥权，军种只有提供兵力的责任。

三是受援司令部和支援司令部关系的确定，使战区联合司令部司令的权力进一步增大。

美军规定，支援司令部有责任支援受援司令部，这意味着战区外的其余九个联合司令部都是受援联合司令部的。