110103我国规范的省对县(市)均衡性转移支付制度研究

伏润民 # 云南财经大学财政与经济学院 $ 公共政策研究中心 & 王卫昆$ 常斌$ 缪小林# 云南财经大学公共 政策研究中心 % 通信作 者 及 地 址 ' 伏 润 民# 云南省昆明市龙泉路" G E号云南财经大学办公楼A ! G 室# 电话 ' ! " ' F A # " " !& # D E ! A ! " # A G C& ) H , ( & 2 S . / . ' , & ' + 0 , ( & 2 J * + ,% 本文是作者在所承担的国家自 然 科 学 基 !% 基本公共服务均等化与我国均衡性转 移 支 付 测 度 体 系 研 究 * ! $ 财政部重大课题) 地方 金项目 ) E ! ! E G ! E C" 政府标准财政收支测算 * 子课题 ) 地方政府标准支出测算研究 * $ 云南省财政厅重点课题 ) 新形势下云南 省 省对下一般性转移支付制度研究 * 的基础上凝练而成 # 同时该项研究得到国家自然科学基金 ) 地方政府 债 务可持续性与管理制度创新研究 ( ( ( 以云南省为例 * ! " $ ) 云南高校地方财政理论与实践科技 创 E # C F G # ! A 支持计划的资助 % 课题的研究成果从 " 新团队 * # # F年 开 始 作 为 云 南 省 省 对 下 一 般 性 转 移 制 度 体 系 全 面 应用于实践 # 经过 A 年的不断完善 # 目前已经形成了相对规范 $ 完整的体系 % 作者感谢匿名审稿人提 出 的 宝贵意见和建议 # 当然文责自负 % 本文标题中针对均衡性转移支付的规范性提法是 ) 省对下 * # 但在实践过程中各省的均衡性转移支 付 的资金拨付均是从省直接测算到县 ! 市" # 因此本文统一称为) 省对县! 市" * %此外# 从" 财政 # # C年开 始# 部将原有的 ) 一般性转移支付 * 改名为 ) 均衡性转移支付 * # 并且将原有的 ) 财力性转移支付 * 改名为 ) 一般性 % 为此 # 本文采用财政部 ) 均衡性转移支付 * 的提法 # 即指 " 一般性转移支付 * 概念 % 转移支付 * # # C 年以前的 )
二 研究现状及问题
从转移支付制度 比 较 成 熟 # 并 被 联 合 国 推 崇 的 日 本 $ 澳 大 利 亚 和 德 国 等 主要发达国家的经验 看 # 在 政 府 间 事 权 划 分 相 对 清 晰 $ 支 出 责 任 较 为 明 确 的 专 项 转 移 支 付" 还 是 无 条 件 转 移 支 分税制基础上 # 无论是 有 条 件 转 移 支 付 !
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经 济 学 ! 季 刊"
第! !卷
! 我国开始实施均衡性 转 移 支 付 制 度 以 来 # 财政部和理论界对均衡性转移支付
制度进行了不断 的 研 究 $ 探 索 和 完 善 # 均 衡 性 转 移 支 付 力 度 也 逐 步 加 大 # 拨
" 然 而# 付资金总额从 ! C C A年的" # 5 E #亿元增长到" # # D 年 的 GA ! # 5 D ! 亿 元%
摘要!县 ! 市" 级 政 府 是 提 供 基 本 公 共 服 务 的 主 体# 如 果 缺 乏规范 $ 科学和 公 正 的 省 对 县 ! 市" 均 衡 性 转 移 支 付 制 度# 以 均 等 化为目标的均衡 性 转 移 支 付 将 难 以 实 现 其 政 策 意 图 % 本 文 以 ) 因素 法 * 为基础 # 从标 准 财 政 收 入 测 算 $ 标 准 财 政 支 出 测 算 和 均 衡 性 转 市" 均 衡 性 转 移 移支付绩效评 价 三 个 层 面 构 建 我 国 规 范 的 省 对 县 ! 支付制度体系 % 在 此 基 础 上 # 以 云 南 省 为 例 对 均 衡 性 转 移 支 付 资 金 分配进行实证测 度 # 并 提 出 该 制 度 体 系 在 实 践 运 行 中 的 经 验 与 研 究 展望 % 关键词 ! 标准财政收入 # 标准财政支出 # 均衡性转移支付绩效
第!期
伏润民等 ' 省对县 ! 市 " 均衡性转移支付制度研究
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付 ! 均等化或均衡性转 移 支 付 " 的 界 定 与 测 算 都 会 变 得 比 较 容 易 ! R ( ' . ; % H # # " % 因此 # 国外主要发达国家 1 K# ! C D C&7 ( 0 1 ; ! C C C&L & / :( ' :T 0 ( . S S 1 / " # # ! 转移支付制度已经基本 实 现 了 法 制 化 # 有 关 转 移 支 付 制 度 体 系 的 研 究 近 年 来 也相对较少 # 主要集中在 转 移 支 付 运 行 效 果 及 与 其 他 经 济 变 量 之 间 关 系 等 领 域 % 我国的转移支付制 度 是 在 政 府 间 事 权 不 明 确 的 背 景 下 # 伴 随 着 分 税 制 改 革而建立的 # 支出责任 难 以 清 晰 划 分 # 加 之 转 移 支 付 制 度 在 实 践 中 所 遇 到 的 种种问题 # 社会各 界 对 转 移 支 付 制 度 非 常 关 注 % 近 年 来 # 该 领 域 的 研 究 主 要 集中在以下几方面 ' 从转移支付制度 设 计 来 看 # 朱 玲 ! ! C C E" 提 出 转 移 支 付 的 制 度 设 计 要 在 财政体制中 体 现 效 率 和 公 平 % 安 体 富 ! " # # E" 认 为 # 我 国 转 移 支 付 制 度 存 在 的问题包括 ' 总 体 设 计 存 在 缺 陷 # 形 式 过 多 # 结 构 不 合 理 & 转 移 支 付 资 金 分 配办法不规范 # 不 公 开 # 不 透 明 & 省 以 下 财 政 转 移 支 付 制 度 尚 不 完 善 等 % 匡 导球 ! " 认为 # 目 前 我 国 政 府 间 财 权 $ 事 权 不 统 一 & 财 政 转 移 支 付 资 金 " # # F 支出范围过宽 # 多 头 管 理 # 支 出 透 明 度 低 & 缺 乏 必 要 的 激 励 机 制 和 规 范 转 移 支付的法律法规监督 % 从转移支付运行效果来看 # 马拴 友和 于红霞 ! " # # G" 通 过 分 析 ! C C @年新 财税体制改革以后转移 支 付 与 地 区 经 济 收 敛 的 关 系 # 发 现 转 移 支 付 总 体 上 没 有达到缩小 地 区 差 距 的 效 果 % 刘 溶 沧 和 焦 国 华 ! " # # "" 认 为 # 我 国 地 区 间 经 济发展不平衡 # 从而造 成 了 地 区 间 财 政 能 力 的 不 平 衡 # 通 过 对 现 行 财 政 转 移 支付制度在平衡地区间 财 政 能 力 差 异 方 面 的 调 节 效 应 进 行 实 证 性 研 究 后 # 得 出各地区虽 然 接 受 中 央 财 政 补 助 # 但 地 区 间 财 政 能 力 差 异 没 有 明 显 变 化 的 结论 % 从转移支付的 测 算 体 系 看 # 马 骏 ! ! C C E" 提 出 了 一 套 详 尽 $ 具 体 的 均 等 应 有 的* 转 移 支 付# 化转移支付公 式 # 按 此 公 式 计 算 了 ! C C @年中央向各省 ) 并将这一结果与 ! C C @ 年的实际转移支付 数据进 行比 较 # 同样得 出 了中 国 现 行 的财政转移支付体制几乎没有体现 地区 间再 分配功 能的结论 % 安体富 ! " # # E" 认为在我国一般性转移 支 付 的 具 体 测 算 中 # 标 准 财 政 收 入 和 标 准 财 政 支 出 在 指标的选择上有待进 一 步 改 进 % 如 目 前 非 常 重 视 财 政 供 养 人 数 这 一 指 标 # 但 它左右着一个地区转 移 支 付 数 额 的 多 少 # 并 具 有 很 大 的 主 观 判 断 性 # 而 从 居 民享受公共服务均 等 化 的 角 度 看 # 总 人 口 $ 可 居 住 面 积 $ 地 理 环 境 状 况 等 指 标可能更重 要%钟 晓 敏 ! ! C C E" 从 我 国 的 实 际 出 发 # 认 为 所 选 取 的 因 素 不 宜过多#只需选取影 响 财 政 支 出 和 财 政 收 入 的 最 主 要 的 因 素%根 据 回 归 分 析#影响财政支出和财政收入 的 最 重 要 因 素 包 括 人 口$人 均 = > ?$ 城 镇 化 率$人口密度&除此 之 外#还 应 考 虑 财 政 努 力 因 素#把 财 政 预 算 内 和 预 算 外收入的总和占个人 总 收 入 的 比 例 作 为 衡 量 各 地 财 政 努 力 的 指 标 是 比 较 合 适的% 从均衡性转移支 付 构 建 的 体 系 看 # 伏 润 民 等 ! " # # D" 针 对 我 国 一 般 性 转
中央对地方均衡性转移 支 付 制 度 并 不 适 用 于 省 对 县 ! 市" 均 衡 性 转 移 支 付 资 金的测算 % 一方面 # 中央 对 地 方 均 衡 性 转 移 支 付 测 算 是 依 据 大 框 架 下 的 标 准 收支差 # 并没有将政府应 该 提 供 的 各 项 具 体 公 共 服 务 内 容 以 及 公 共 服 务 水 平 紧密联系起来 & 另一方面 # 实现基本公 共服 务均等 化的成 本差异 $ 规 模 效 应 $ 绩效评价等诸多问题在中 央 对 地 方 均 衡 性 转 移 支 付 测 算 体 系 中 并 没 有 得 到 体 现 % 作为我国均衡性转移支付 制 度 的 重 要 组 成 部 分 # 省 对 县 ! 市" 均 衡 性 转 移支付测算制度均是 由 各 省 自 行 确 立 # 目 前 尚 未 形 成 一 套 规 范 $ 统 一 的 制 度 体系 % 从实践层面来看 # 许 多 省 份 只 是 借 鉴 了 中 央 对 地 方 均 衡 性 转 移 支 付 部
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经国务院批准 # 过渡时期 转 移 支 付 * # 国务院关于印发所得税收入 ! C C A 年我国开始实施 ) " # # "年根据. 分享改革方案的通知 / ! 国发 5 6 # 中央财政将所得税收入分享改革 增 加 的 收 入 全 部 用 于 一 般 性 " # # ! G E号" 转移支付 # 同时 ) 过渡期转移支付 * 概念不再使用 # 改称为 ) 一般性转移支付 * # 原有的 ) 一般性转移支付 * 改 财力性转移支付 * %" 财政部又将原有的 ) 一般性转移支付 * 改名 为 ) 均衡性转移支付* # 并且 称为 ) # # C年# 将原有的 ) 财力性转移支付 * 改名为 ) 一般性转移支付 * % " 数据由云南省财政厅提供 % G 参见财政部印发的 . 通知 ! 财预 5 6 % " # # D 年中央对地方一般性转移支付办法 / " # # D C #号"
第! ! 卷第 ! 期 " # ! !年! #月
经 济 学 ! 季 刊" $ % & ' () * + ' + , & *. ( / 0 1 / 2 3
4 + 2 5 ! !#6 + 5 ! # 7 * 0 + 8 1 / " # ! !
我国规范的省对县 ! 市 Байду номын сангаас 均衡性 转移支付制度研究
伏润民 ! 王卫昆 ! 常 ! 斌 ! 缪小林 "
一 引 !! 言
! C C @ 年分税制改革以来 # 中央 财 政 为 了 平 衡 地 区 间 财 力 差 异 和 促 进 各 地 区基本公共服务 的 均 等 化 # 建 立 和 完 善 了 政 府 间 转 移 支 付 制 度 % 目 前 # 我 国 转移支付主要包括专项 转 移 支 付 和 财 力 性 转 移 支 付 # 其 中 专 项 转 移 支 付 是 为 了实现中央的特定政 策 目 标 # 实 行 专 款 专 用 & 财 力 性 转 移 支 付 的 主 要 政 策 目 标是促进各地方政府 提 供 基 本 公 共 服 务 的 均 等 化 # 包 括 均 衡 性 转 移 支 付 $ 民 族地区转移支付 $ 调整工资转移支付 $ 农 村税 费改革 转移支 付 等 % 自 ! C C A年
G 有的省份仍然还以 ) 基 数 法* 为 主 进 行 省 对 县 ! 市" 均 衡 性 分的测算办法 #
转移支付资金分配 % 基 本 公 共 服 务 均 等 化 是 均 衡 性 转 移 支 付 的 政 策 目 标 # 也 是地方财政体制走向规范 $ 科学和透明的改革方向 % 本文在研究国内外 政 府 间 转 移 支 付 制 度 的 理 论 与 实 践 的 基 础 上 # 针 对 上 述均衡性转移支付研究 与 制 度 建 设 中 存 在 的 问 题 # 从 理 论 层 面 构 建 我 国 省 对 县 ! 市" 均 衡 性 转 移 支 付 制 度 框 架 # 引 入 分 行 业 的 税 收 强 度 ! T 1 \ 1 / & 0 S 3+ "概 念# 构 成 标 准 财 政 收 入 测 算 体 系& 以 ) 因 素 法* 为 基 础# 体 现 Y ( Z ( 0 & + ' 基本公共服务的各项社 会 事 业 发 展 支 出 # 并 构 建 了 公 共 支 出 成 本 差 异 系 数 和 人均支出标准调整系数修 正 标 准 支 出 ! 同 时 单 独 测 算 了 标 准 财 政 供 养 人 员" # 以形成标准财政支出测算体系 & 以 > ) U 二次相对效益 模型为基 础 # 构 建了 均 衡性转移支付绩效评 价 测 算 体 系 & 最 后 以 云 南 省 为 案 例 就 省 对 县 ! 市" 均 衡 性转移支付资金分配进 行 实 证 模 拟 测 算 # 并 提 出 该 项 制 度 建 设 的 实 践 经 验 与 政策展望 %