我国基础教育“减负令”的历史演变与尴尬处境

我国基础教育“减负令”的历史演变与尴尬处境

发表时间：2019-11-21T15:58:31.190Z 来源：《教学与研究》2019年12期作者：包赟甲

[导读] 回顾我国基础教育“减负令”的演变历程发现：每一项“减负令”皆根据特定的社会历史发展背景下的教育总体发展情况与基础教育具体实践及其问题做出了适时的调整、修订和完善

包赟甲（甘肃省凉州区皇台九年制学校甘肃武威 733000）

摘要：回顾我国基础教育“减负令”的演变历程发现：每一项“减负令”皆根据特定的社会历史发展背景下的教育总体发展情况与基础教育具体实践及其问题做出了适时的调整、修订和完善，在内容制定上呈现出由表及里、由点到面、由单一到综合的发展趋势。然而，在执行“减负令”的过程中，出现瞒天过海式执行、偷梁换柱式执行、断章取义式执行等不良情形，导致“减负令”之成效与预期目标相去甚远。持续至今，“减负令”仍面临着自身所涵盖的内容存在诸多不足、受钳制于教育的功利价值取向、受限于我国现行的考试招生制度等尴尬处境，制约着“减负”工作向纵深方向推进。

关键词：基础教育；“减负令”；历史演变；尴尬处境；功利价值；考试招生制度

中图分类号：G688.2 文献标识码：A 文章编号：ISSN0257-2826（2019）12-016-02

“减负”一度成为基础教育领域内的高频、热门词汇，其主要目的在于彻底消解我国中小学生因被考试及其分数捆绑而课业负担过重以及由此导致的身心未能获得全面发展的畸形的基础教育发展现状。为保障“减负”工作的稳步推进和有效落实，我国相继出台各项“减负令”（相关“减负”政策）并予以监督执行。不言而喻，此举彰显出我国在基础教育“减负”工作上的坚强的国家意志和决心。由此，一场随之而来的轰轰烈烈的自上而下的基础教育改革便拉开了序幕，同时为素质教育的到来和全面实施起到了保驾护航的重大作用。

一、我国基础教育“减负令”的演变历程回顾

“减负”虽不是近几年基础教育的新产物，但可称得上历久弥新。具体而言，其“久”在于：从我国颁发的众多教育文件中看，与基础教育“减负”直接或间接相关的“减负令”大约有50件，最早的可回溯到建国初期50年代的《关于减轻中小学过重负担的指示》，足见此问题历时已久；其“新”在于：近年来，随着我国义务教育完全普及和高等教育大众化的加速推进，人才市场供大于求乃至渐趋饱和，致使人才竞争的激烈程度空前加剧，加之教育促进个体向上流动之功能日益凸显，一系列诸如“知识改变命运”、“名校才是硬道理”、“只要学不死、就往死里学”等口号越来越响，教育的增值效益背后所具有的潜在的巨大压力逐渐转嫁到中小学身上，从而在基础教育阶段掀起了一场声势浩荡的以“赢在起跑线”为主题口号的长跑马拉松，久而久之，学生的学习负担愈来愈重，其身心的和谐发展沦为空谈，“减负”问题再次引发教育界的热议并被提上重要议程，从2013年出台的《小学生减负十条规定》可见一斑，足见此问题仍不过时且亟待加以解决。

承前所述，几十年间，如此之多的“减负”专项文件，在政策层面为“减负”工作付诸教育教学实践提供了必要的支撑和保障。现下，笔者认为当务之急必须明确三个问题：其一，基于何种标准将其做分类梳理；其二，明晰不同文件出台的历史背景并对其进行深入的文本分析和解读；其三，结合政策具体要求，反观基础教育教学实践，对“减负令”的执行现状、成效和现存处境作出事实判断。如此一来，可清楚地把握我国基础教育“减负令”在每一特定时期所规定的“减负”工作的重点、难点和具体举措，一定程度上为持续推进后续“减负”工作提供积极的参考和借鉴。鉴于此，本文采取纵向视角，以重要的时间节点和重大教育改革为划分依据，对我国基础教育“减负令”的演变历程做一大致梳理。

在大力推进素质教育之际，这一时期的“减负令”已基本涵盖了“为何减”、“减什么”、“由谁减”、“怎么减”及“减的相关注意事项”等，内容涉及基础教育教学实践的方方面面，确保“减负”工作有了可参考的执行框架。进一步对比发现，此时对学生学业负担过重问题产生的内在和外在原因认识越来越深入，“减负令”的重点转向了择校问题的应对上，就近入学、均衡编班、强化监管、全面评价等成为“减负”措施中的重中之重。

综上所述，在我国基础教育“减负令”60年有余的变迁史中，经过不断的否定与再否定，每一条“减负令”皆根据特定的社会历史发展背景下的教育总体发展情况与基础教育具体实践及其问题所在做出了适时的调整、修订和完善，展现出“减负令”出台—失效—创新—新“减负令”出台这样一个循环往复的发展规律。另外，逐一回顾“减负令”的具体内容，亦可发现不同时期的“减负令”在内容规定上均有所不同，大致呈现出由表及里、由点到面、由单一到综合的突出特点，保障了“减负”工作有据可依、有章可循，助推了我国不同时期的基础教育事业及改革的向前发展，同时在一定程度上为基础教育阶段贯彻落实全面发展观、素质教育、学生为本等先进的教育理念扫清了障碍。

二、我国基础教育“减负令”的尴尬处境

（一）“减负令”所涵盖的内容存在诸多不足

教育政策是教育政策执行主体和客体的行为准则和指导思想，是影响教育政策执行的重要变量。现存的教育政策分类中，一种划分依据是基于教育政策目的，将其分成分配性教育政策、规范性教育政策和再分配性教育政策[8]三种，“减负令”则属于规范性教育政策，以行政命令的形式提出具体标准和限制条件，进而控制“增负”行为，具有强制性的特征。出乎意料的是，一条条“减负令”公诸于众，学生的课业负担过重问题不但久久未得到妥善解决，反而出现“越减越重”的负向结果，导致“减负令”饱受质疑。鉴于此，一场关于“减负令”内容真伪性和可行性的大讨论在基础教育领域兴起。

翻阅“减负令”文本，可知其内容多着眼于减掉学生学习过程中外显的家庭作业量、考试次数、教辅资料、学习时间、分数考评制等，涉及面既大又全，某种意义上确保了“减负”工作有的放矢。然而，任何一项教育政策并非尽善尽美，存在目标是否贴切、内容是否全面且具有针对性、要求是否得当等质量水平高低的问题，恰恰这些问题直接关系着教育政策的执行环节是否与政策之初衷相匹配。透过前面谈及的表象，不难发现“减负令”在所涵盖的内容仍存在四点不足：第一，过多地考虑了普适性并进行一刀切，而未能兼顾地区差异、城乡差异、校际差异、学生差异等特殊性，因为“学业负担”在不同地区、不同学校、不同年级、不同个体之间的表现有所区别且程度不尽相同；第二，单纯地强调“减负”工作本身，而未就“减负”如何融通教育教学实践各个环节做出详细说明，加大了执行的弹性和自由度；第三，原则性的指令过多，某种程度上不具有可操作性且障碍重重；第四，减负标准不明确，尚未表明“减负”要达到何种程度以及“减负”成效的评价标准。上述“减负令”自身存在的局限成为执行“减负”过程中出现“开小差”现象乃至被搁置的一大主因，使“减负”工作的切实有效落实受阻，“减负”问题相应地失去了彻底破解的基本前提。

（二）“减负令”受钳制于教育的功利价值取向

我国自奴隶社会起，教育便具有为国家培养官吏的政治功能，教育成为国家教化民众的一种工具。进入封建社会，随着科举考试这一