关于城市总体规划修改方法的探索与思考

J I ANZHUYUGU I HUA

１８２㊀«工程与建设»㊀２０１９年第３３卷第２期

收稿日期:２０１９Ｇ０２Ｇ２０;修改日期:２０１９Ｇ０３Ｇ１５

基金项目:国家自然科学基金青年科学基金项目(５１７０８４７１)．

作者简介:潘爱丰(１９８５－)

,男,安徽池州人,硕士,注册规划师,副主任工程师;游晓琴(１９８５－),女,安徽池州人,硕士,注册规划师,工程师;林小如(１９８５－)

,女,福建厦门人,博士,助理教授,硕士生导师．关于城市总体规划修改方法的探索与思考

潘爱丰１,㊀游晓琴２,㊀林小如３

(１．安徽省城乡规划设计研究院,安徽合肥㊀２３０００１;２安徽省交通规划设计研究总院股份有限公司,安徽合肥㊀２３００８８;

３．厦门大学建筑与土木工程学院,福建厦门㊀３６１００５

)摘㊀要:２０１７年,«安徽省城乡规划改革试点方案»对城市总体规划进行调整和动态维护进行了明确.在改革背景下,本文采用就事论事的渐进主义规划和沟通式规划的实用方法,从规划修改程度㊁规划实施评估㊁强制性内容研究㊁规划修改体系构建等思考维度出发,

尝试建立一套普遍适用的城市总体规划修改的工作方法㊁思路和成果形式等规范标准,以期指导规划修改工作的规范化推进.关键词:城市总体规划;修改;方法

中图分类号:T U ９８４．１１＋１㊀㊀㊀文献标识码:A㊀㊀㊀文章编号:１６７３Ｇ５７８１(２０１９)０２Ｇ０１８２Ｇ０２

㊀㊀«

城乡规划法»第四章对城市总体规划修改的相关要求进行了明确.随着城市社会经济转型㊁新型城镇化推进,总体规划编制方法也在不断改革.２０１７年,«安徽省城乡规划改革试点方案»明确提出,要求建立规划维护机制,按照 一年一体检㊁

五年一调整 的基本方法,对城市总体规划进行动态维护,提高总体规划的适应性.然而,总体规划修改缺少完整的标准和方法加以规范化指导,目前尚处于起步研究阶段.

１㊀城市总体规划修改的基本认识

城市总体规划修改可按修改程度不同,分为局部调整㊁较

大修改和重新修编三种情况.局部调整是指在不改变城市性质㊁规模㊁发展方向㊁期限和总体布局的前提下,对市域空间布局㊁城市建设用地和设施布局等进行小范围的修改或变更,且不涉及强制性内容;较大修改是指在规划期限和规模不变的前提下,涉及城市总体规划强制性内容的修改,或者对市域城镇和设施布局㊁城市发展方向和建设用地等进行较大的调整和变更;重新修编是指改变规划期限㊁城市规模等,按照规划要求重新编制新一轮规划(表１).三种情况调整幅度,后者较前者大.重新修编较为常见,不在本次讨论范围内.

表１㊀城市总体规划修改三种情况的差异比较一览表

修改程度前提条件

改动幅度强制性内容项目命名

局部调整城市性质㊁规模㊁发展方向㊁期限和总体布局不变

小范围不涉及 原项目名 ＋ (x 年局部修改) 较大修改规划期限和规模不变较大涉及 原项目名＋ (x 年较大修改)

重新修编

规划期限㊁城市规模改变

全部

涉及

新项目名

２㊀城市总体规划修改存在的问题及主要思路

２．１㊀存在问题

自２０００年后,城市建设进入大高潮,城市总体规划频繁修编,有的三五年就重新修编,有的规划刚编完马上面临修改调整,不能同步以适应发展要求,周期太长.目前,规划行业对城市总体规划的修改与修编之间的差异㊁修改办法㊁修改技术路线㊁修改成果形式等都缺乏一套完整的操作标准,规划修改工作呈现多种多样的编制方式.变换的规划编制单位往往重新开展大量全面的规划研究,浪费大量精力且周期很长.规划实施评估流于形式而非区分修改内容的依据,缺乏指导意义.修改成果审查普遍无限扩展倾向,规划修改与重新修编没有太大差别.

«安徽省城乡规划改革试点方案»刚刚推行,应对适应发展需求的规划修改进行较为深入的探索,以适应城市总体规划的动态维护需求.

２．２㊀主要思路

规划修改完全不同于重新修编,其思路和技术路线也不同.规划修改应摒弃 综合理性规划 方法,避免全面而系统的研究城市系统布局问题,改而采用 渐进主义规划 和 协作式

规划 的方法[１]

,通过与甲方的沟通与协作,直接面对当时当地急需解决的问题而采取即时的行动,在解决问题过程中就事论事,从实用角度出发,做一些力所能及的工作, 止损 以使其效果比现状略好一点,或解决一些不得不解决的问题,以补救的㊁更适合于缓解或改善现状城市发展问题的方式来解决问题,所做决策实施的可能性大,可以较快实现,降低问题的复杂性.

首先,根据现场调研和与甲方的沟通,了解规划修改背景及需要修改的主要内容,明确规划修改的程度;其次,根据修改内容,结合城乡规划法划定的强制性内容规定,判断是否涉及强制性内容修改;再次,深入而全面评估上版规划实施情况,论证规划修改的必要性,找准规划实施过程中存在的主要问题,

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㊀以及论证需要修改内容的合理性解释;最后,构建规划修改体系,按照规划修改的成果表达方式,将成果进行重新报批.

３㊀城市总体规划修改方法

３．１㊀区别修改程度,

明确对应修改成果文件构成规划修改程度不同,其对应的修改繁简程度也不同.

较大修改首先应重新收集基础资料,形成«基础资料汇编»;接着全面开展评估规划实施工作,结合规划改革背景,形成«规划实施评估报告»;再对涉及修改的主要图纸及目录进行修改,在原图纸的基础上,将修改的图纸进行更新替换,仍形成一套完整的«规划图件»,并形成原图纸㊁修改图纸以及图纸的修改说明;然后在保留文本的总体目录框架和条款体系的基础上,对原文本所有条款进行逐条修改,将规划修改的主要内容重新纳入,更新其中部分内容,补充完善部分内容,并对修改㊁增加㊁删除等不同的修改方式将修改的内容标注和区分出来,比如宋体加粗加下划线表示修改后的文字㊁黑体加粗表示增加的文字等,分别从现状基本概括㊁规划的主要内容以及规划修改缘由等三个部分进行阐述,形成«规划修改说明».其中,现状基本概括是将城市发展的相关信息更新至规划修改的年份,文本中应明确详见修改的图纸N .文本的修改说明是对文本中具体修改内容的逐条详细论述,包括原条文㊁修改条文以及修改说明,修改缘由是对规划修改必要性的具体论证;然后,对规划修改涉及的强制性内容,分专题进行修改说明,形成«规划专题研究报告»;最后,将«规划修改说明»中修改方式去掉,按最终修改状态显示,形成«规划文本».值得一提的是,修改说明并非原说明书,而是针对规划修改文本的说明性文件,不需要对说明书进行修改.

局部调整则相对简单很多,只需开展评估规划实施工作,将局部修改涉及的图纸进行前后对比,并做修改说明即可.３．２㊀务实规划实施评估,

强化必要性和修改内容论证«城乡规划法»明确了总体规划修改的五种情形,规划修改前必须做规划实施评估, 先诊断㊁后治疗 .为防止规划实施评估简单地停留在宏观评估,而不能深入到各项内容的具体细节,应加强规划实施评估的地位和作用,采取更加务实谨慎的工作态度,对照总体规划修改的条件进行逐条论证.明确规划修改的主要原因,科学论证规划修改的必要性,确立规划实施评估技术标准,加强规划修改的指导意义.

规划实施评估时,应将依法批准的城市总体规划与现状情况对照,从城市发展方向和空间布局是否与规划一致㊁规划阶段性目标的落实情况㊁各项强制性内容的执行情况㊁规划决策机制的建立运行情况㊁相关政策对规划实施的影响㊁专项规划和下位规划对总体规划落实情况等方面,全面总结总体规划各项内容的执行情况,总结规划实施存在的偏差和主要问题,并提出规划实施机制与政策保障措施的建议,客观评估规划实施情况和实施效果.

通过规划实施评估应明确:哪些规划内容满足了城市发展需要,较为合理,可以予以继承和延续,不予修改;哪些内容遇到了新情况㊁新问题,需要适时修改.剔除不予修改内容,专注迫切需要修改的内容,使得规划修改工作更具针对性

[２]

.

３．３㊀突出重点修改内容,

尤其是强制性内容研究规划修改不应做无原则与无必要的扩展,须聚焦应修改内容,尤其是较大修改,对强制性内容应进行针对性研究,可进行多方案比选论证.

对照城乡规划法中的五种规划修改情形,结合实际发展需要,常见的规划修改原因有:城市发展形势转变㊁区域空间格局重组㊁重大基础设施建设影响㊁行政区划调整㊁大型规划政策出台㊁经评估地方发展实际需要等.

较大修改一般会涉及强制性内容的修改,应从规划区范围㊁规划区内建设用地规模㊁基础设施和公共服务设施用地㊁水源地和水系㊁基本农田和绿化用地㊁环境保护㊁自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等方面,以若干专题研究报告的形式,进行详细论证说明.

每个专题研究报告分别从现行总规内容㊁修改的必要性㊁修改后的内容㊁修改说明等几部分展开论证,明确修改的必要性和合理性,加强修改前后对比,使得规划修改工作重点突出,更具针对性.

３．４㊀构建规划修改体系,刷新成果表达方式规划修改构建 重点修改内容㊁重点修改章节㊁具体修改条

款 等三个层次的工作体系[３]

.其中,重点修改内容是规划修

改的核心思路和指导原则,重点修改章节是重点修改内容的具体落实,具体修改条款是规划修改的具体操作和评估规划修改程序的重要指标,分为重点修改条款和连带影响条款.

规划修改应明确具体修改区域和工作量,比如涉及市域城镇体系规划㊁中心城区用地布局规划图和近期建设规划等内容,涵盖第X 章,修改条款共Y 条,其中重点修改条款A 条和

连带影响条款B 条等.

规划修改成果同样应聚焦修改工作,避免像规划修编那样系统而全面,以突出和便于规划审查.成果无须追求系统性和完美性,应表达简明扼要,将重点聚焦在那些修改文件上,限定成果审查内容,简化审批程序.

较大修改的规划成果文件包括基础资料汇编㊁规划实施评估报告㊁规划图件㊁规划修改说明㊁规划专题研究报告㊁规划文本等.局部修改的规划成果文件包括规划实施评估报告㊁规划前后对比图纸㊁规划修改说明等.规划审查工作分别根据修改成果进行针对性开展.

４㊀结语

规划修改是一项以解决当前问题为导向的补救式行动规

划,就事论事的渐进主义规划和沟通式规划对此很实用,无须开展全面而深入的综合理性规划研究.本文尝试建立一套普遍适用的城市总体规划修改的工作方法㊁思路和成果形式等规范标准,以期指导规划修改工作的规范化推进.

参考文献

[１]㊀孙施文．现代城市规划理论[M ]．北京:中国建筑工业出版社．２００５:４５３－４５７．[２]㊀朱郁郁,

闫岩,汤春杰,等．修改型城市总体规划:长沙市的规划实践[J ]．城市规划学刊,２０１２(６):５２－５７．[３]㊀毛克庭．城市总体规划修改方法探讨[C ]//２０１２中国城市规划年会论文集,２０１２．

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