公共管理的价值根源

关键词： 公共管理 价值 准则 中图分类号： 5 文献标识码： : 文章编号： 2LLM ! M3N# H "LL" 0 LN ! LL"# ! L#
在公共管理中，公共政策的制定者常常会比其他人更强烈地感到某些价值冲突带来的困 惑， 如他们为国家或组织的利益要承担直接或间接的伦理义务， 为此要考虑到公共管理中复杂 的、 相互排斥的价值观念； 而作为履行公民义务的个人， 其个人利益则要服从公共利益等等。 尽管如此， 作为公共管理者， 他们更关注在公共政策制定中哪些价值取向是最基本的。人们普 遍认为公共管理中存在着大量的角色定位或价值取向，这些角色定位或价值取向是公共管理 者做出决策的基本依据。西方学者把公共管理者的价值取向划分为许多方面，目的是找出影 响公共决策的主要价值根源。 如达雷尔・皮龙（ 与阿普雷・哈耶卡 ! 伊金斯（ 5.++*66 78(9） :;+<6 =*>?. ! @?<&A）将价值根源划分为官僚的与民主的；有的研究者确定了三个基本的价值取向， 如帕特里克・多贝尔 （ 把社会义务、 个人责任与谨慎地执行公务作为伦理决策的 7.’+<B? 5%C*6） 依据； 凯瑟林・邓哈特 （ 则认为荣誉、 慈善、 正义是决策的道德根源； 特里・ D.’9+,& 5*&9.+E’） 划分出的四个价值根源是： 公共利益、 选民利益、 官僚机构利益和个人利 库珀 （ F*++, G%%;*+） 益。 美国公共管理学会 H :)*+<B.& I%B<*’, J%+ 78C6<B :E)<&<A’+.’<%&， 简称 :I7: 0 提出了公共管理 者必须遵循的伦理准则， 对我们探讨公共管理的价值根源问题具有重要的参考价值。 由于决策的背景不同， 价值根源的界定 H 或角色界定 0 也是多样化的。 罗尔（ 认为在公 K%9+） 共管理中存在着角色伦理， 角色伦理有限性 H 或特殊性 0 的特征对普遍流行的道德观念构成了 直接的挑战。也就是说，所有的角色甚至一些遵纪守法的人在一些特殊事件中都会表现出有 悖于他们道德观念的行为。某些问题的特殊性决定了现实中不可能有完满的决策。 价值根源或角色定位的另一个方面是关于角色的价值观念转变。密尔顿・罗卡奇（ $<6’%& “ 如果价值观是固定不变的，那么社会就不可能变化； 但如果价值观变化过 K%?*.B9 0 曾写道： 快， 那么， 个人和社会的持续性发展也是不可能的。如果对价值的定义是完满的， 那么任何一
经济社பைடு நூலகம்体制比较 （ 双月刊 ）
公共管理的价值根源
O 美 P 蒙哥马利・范瓦特
周 菲 译
内容提要： 认为， 有五种主要的价值根源 公共管理具有多种价值根源。美国公共管理学会 （ :7I:）
影响着公共政策的制定， 它们包括： 个人价值、 职业价值、 组织价值、 合法价值和公共利益价值。处理好这 些价值之间的矛盾， 需要公共管理者进行认真判断和思考。
作者简介： 蒙哥马利・范瓦特 （ 周菲， 辽宁 $%&’(%)*+, -.& /.+’ 0 1 美国德克萨斯工业大学公共管理中心主任。译者单位： 大学哲学与公共管理学院教授， 博士。本文译自 《 公共部门的价值变革 》 ， 加兰公司 2334 年版， 译文略有删节。—— — 编者
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的职业发展。 "在组织内鼓励与支持提高个人能力的行为。 "承认个人对现实问题与潜在问题所承担的职责。 "鼓励通过自己的职业和社会联系帮助其他人的职业发展。 在学校教学与公共服务之间建立起桥梁。 "安排接待学生的时间， 三、 组织价值 把组织利益放在判断价值根源的第三位并不意味着降低了组织在管理决策中的角色地 位。在特里・库珀所确定的包括责任与执行在内的四个因素中， 有两个是与组织有关的， 即组 织结构与组织文化。这里所关注的问题是， 当组织价值与其他价值 ’ 法律、 个人正义或公共利 益 ( 相冲突时， 组织利益是如何起作用的？ $) 组织状况 组织的活力与状况是组织首先要考虑的问题。 在实现公共利益时， 组织在多大程度上被看 作是一个有价值的工具？如果组织自身问题处理不好， 对于公共政策的执行来说， 组织可能就 是一个无效的工具。 组织的声誉是不是需要考虑的问题？ 不言而喻的是， 声誉不好的机构很难 吸引高质量的人才， 更难以留住人才。所以， 在组织价值与其他价值间保持一种良好的平衡是 很重要的。被一般人称为“ 机构综合症” 的现象， 其特征就是极权， 组织只是为追求管理系统的 目标而不是为人民服务。 当组织成员只是考虑自己的利益而不是公众的利益时， 机构综合症就 会出现。一位优秀的研究者杰拉尔德・凯登 （ 指出， 当机构综合症控制了系统 *+,-./ 0-1/+2） 时， 所引起的问题 “ 不是组织成员的个人失败， 而是组织中个别人的不法行为会导致整个组织 出现缺陷。” !) 组织设计 组织设计包括多种组织价值， 组织价值关系到组织与外部环境的相互作用。 在政府工作人 员与公众的相互作用中是应该服从于市场还是组织规则等这类问题是必须考虑的。目前的组 织结构设计主要表现为尽可能少地设计职位的功能，以保证公职人员适应这一职位的程度更 简单。 这样的职位的工资成本较低， 职员的安排也容易。 当然， 职位设计也可以是多维度的 ’ 与 此相应的是提高工资报酬和减少雇员数量 ( 。 所以， 工作的价值也包含在组织的设计中， 即工作 设计是否以“ 问题” 为中心。 组织可以设计成有机型的组织结构， 这种组织结构能够预测未来的 可能性， 提高组织的适应能力并鼓励某种组织精神。组织设计可以反映出其成员的许多价值， 如他们看重的是金钱还是其他有价值的事情？ 组织设计的价值主要集中在组织的类型方面， 如 果一个组织较多地运用市场诱因而不是组织的规则，并且它主要依赖于工作在第一线的专业 人员， 那么， 它可能就会趋向于强调一种长期行为 ’ 因为专业人员有能力这样做 ( ， 而组织的长 期行为才更符合伦理规则， 应该把这种长期行为当作一种重要的资本。 组织设计考虑的第一个问题是效率和效能的问题。 同在私人领域一样， 效率和效能这样的 生产力价值在公共领域同样受到高度重视。公共组织的存在是为了向公众提供公共服务与公 共物品， 政府组织也不例外， 当然有些服务是间接的， 如制度问题。 与私人领域不同的是公共领 域并不把效率和效能当作最基本的价值。 在美国政府的体系中， 基本的价值取向都体现在对一 些问题的处理过程中， 如在大量的法律案件的审理过程中， 通常都把公共管理当成维护公共决 （ ） 策权力的工具。罗伯特・邓哈特 345+,6 7+28-,/6 认为人们应在多种价值中更加重视效率， 他 % &" %
经济社会体制比较 （ 双月刊 ）
公共管理者面临的另一个难题是个人信念。我们要允许政府工作人员的言论与行为在一 定程度上建立在个人信念上， 除非我们的政府要求所有人都必须唯命是从。 我们应该允许政府 工作人员为了表达个人的信念而大胆地讲权利。个人信念和组织命令之间的冲突大都可以通 过改善、 达成一致或妥协的方式得以化解， 当这些都不可能实现时， 个人可能会选择其他的应 - . / 提出抗议并要求重新分配； -"/ 对方式。 丹尼斯・汤姆逊（ 提出了四种方式： $%&&’( )*+,(*&） - 0 / 公开政策制定中的矛盾； - 1 / 掩盖问题以逃避压力。汤姆逊认为 把这种不满带到组织外部； 高层次的反抗方式是不能轻易采用的， 组织和个人都可能为价值观的相互冲突付出代价。 在个 人方面， 他可能丢掉工作或名誉， 也可能二者都失去。 个人价值的最后一个问题是政府工作人员个人形象的重要性。 要使政府工作提高效率， 不 仅个人的良好品行是重要的， 这些良好品行的表现也是重要的。在 "2 世纪的后 "3 年里， 政治 家卷入了众多的丑闻中，致使公众对公共管理者的评价急剧恶化。尽管形象可以给人带来自 信， 但是过分地强调形象并不利于解决问题， 它将导致“ 过度展示” 和秘密掩饰。尼克松的被迫 辞职， 不是因为他在水门事件中的错误行为， 而是因为其隐瞒行为， 这是维护形象的失败。 美国公共管理学会伦理准则的第三部分是 “ 表现正义” ， 主张其成员在所有的行为中表现 出最高水平的伦理行为， 以便在公共服务中使公众产生信任感。它要求其成员做到： 不因追求成就、 荣誉或个人利益而动摇。 "坚持信任与诚实， "保证自己的工作和贡献能够给他人以信任。 如任人唯亲、 不合理雇佣、 对公共资源的不合理利用以及受贿。 "主动地避免利益冲突， 下级、 同事和公众。 "尊重上级、 "为自己的错误承担责任。 "执行公务不讲派别性。 二、 职业价值 职业价值在管理决策中是一个敏感而又重要的价值根源。在公共领域内由于有大量的职 业， 而各职业间对利益约束的差异是很大的， 所以其职业标准是较难制定的。公共管理作为一 种成熟的职业，其职业化程度使得这一领域对就职者的受教育程度有较高要求并成为进入这 一职业的初步标准， 这对于他们在工作中掌握公共领域的理论、 知识、 技能是很重要的。 在公共 领域内，由于对受教育程度的较高要求使继续教育在人们的心理上几乎是带有强制性的。当 然， 这也导致了这一领域内职业总体水平的提高， 而且熟练的技术与能力会导致员工的独立决 策。可以说， 职业化是形成合乎时代要求的较高伦理标准的有效手段。 公共领域内关于职业的第一个问题是现实的标准。职业的要求提供了进入这一领域的较 高的教育和实践标准。 然而， 这些标准也使人们对一些公共组织的现实状况感到困惑。 例如， 医 学领域因为其昂贵的教育费用， 使得一些收入不高的人不能进入这一职业， 并且公共领域的医 疗预算一直在不适当地膨胀， 导致医学的培训与教育受到影响。 公共领域内关于职业的第二个问题是专业人员的自利行为。 就像任何利益群体一样， 公共 管理者有可观的工资收入， 其权益受到支持或尊重， 他们可以利用自己的政治影响， 阻止不利 于他们利益的观点， 甚至可以阻止不利于他们利益的政策的出台。在这种情况下， 就必须在市 场导向和多元化的社会中进行职业资源的竞争。 努力做好工作” ， 它要求其成员提高个人能力， 鼓励其他人 4564 伦理准则的第五部分是 “ ! "# !
个定义都必须能够说明价值的可持续性特征， 同时也能够说明它们的可变性特征。” 公共管理 在美国经历了联邦制、 公共服务的变革、 公民权利以及 $’(" 年代的以 “ 重塑政府” 为主旨的新 公共管理运动， 这些变化对传统的公共管理提出了巨大挑战， 因为重塑政府具有新观念、 新价 值、 新角色的深刻含义。 “ 当多种合理的价值相互冲突时， 对于公共决策的制定者来说， 就具有了挑战性。 管理者的 最大困境就是要在相互冲突的问题间进行平衡。” 研究表明， 有五种主要的价值根源影响着公 共政策的制定， 它们包括： 个人价值、 职业价值、 组织价值、 合法价值和公共利益价值。 一、 个人价值 亚历山大・汉密尔顿 （ 认为， 好的政府需要最诚实的人， 这些诚实的人 )*+,-./+0 1-23*45.） 能激励人们保持诚实。 特里・库珀和一些学者在有关道德问题的讨论中， 把道德看作是公共管 理者从事公务活动的动机因素， 认为如果在政府机构中没有具有正义感的个人， 政府行为就会 出现各种问题， 而问题的关键是当存在着相互冲突的价值取向时， 正义应如何运用？个人价值 会在什么程度上对决策起作用？ 具有正义感的人在其生活和行为中会表现出信仰和行动的一致，他们不会为了眼前的利 益而放弃或改变他们的信仰和与信仰一致的行为。公务员所具有的正义感肯定可以带来非常 强烈的社会责任心。 人们对公务员的认可， 暗含着公众对公共管理规则的积极接受。 人们接受 具有正义感的公共管理者， 意味着公众对现行法律的正确评价和对政治法律系统的认可。 从公 共管理者的角度说， 也要有对公共决策体制的认可和对其合法性的正确评价， 否则， 公务员就 会无视法律的存在。 当无人监督时， 公务员就会出现违法行为。 可见， 在公共管理的正义中包含 着一些普遍有效的文化价值： — 如果不诚实， 人们就不可能有效地进行交流。在美国的价值观念系统中， 诚实 "诚实—— 位于首位。 — 合理的行动是出于原则而非心血来潮的奇想，坚持原则在此并不意味着 "坚持原则—— 保守不可变通和僵硬。 — 合理的行动就是力图把原则与原则的实施结合起来，并使二者尽可能地 "协调一致—— 和谐一致。 — 合理的行动就是力图要在同样条件下期待他人善待自己一样善待别人。 "互惠互利—— 当这四种价值处于适当位置时， 高度信任的文化就建立了， 从而表现出高效的团队和组织 的特征。 这是一个严格的伦理检验。 在公共决策中， 伦理意识被心理学家和伦理学家视为最高 层次， 如果决策能够基于这些原则， 管理者就可以运用最有力的控制模式， 因为在这种情况下， 管理者的控制不是来自外部而是来自内部。 公务员决不是公众的奴隶， 在民主国家里他们拥有全体公民拥有的同样权利， 他们也拥有 为足够稳定的工作和良好的工作业绩而奋斗的权利。人们不应要求公务员放弃他们的个人利 益需要。 当然， 他们如何实现自己权利的方式是问题的关键。 一方面， 良好的报酬、 稳定的工作 和工作业绩对于营造一个优秀组织是重要的， 也是现实的。另一方面， 在许多公共组织内没有 基金托管， 职工对工作的不满意带来了工作的不稳定和较低的工作业绩， 这种情况同样也是现 实的。当一个公职人员的工资低于市场的平均工资时， 他可能会离职或要求增加工资， 或者用 消极怠工、 减少工时以及拒绝接受自己承担的份内工作等办法迫使组织提高报酬。 % !& %