机场总体规划管理现状及相关建议
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文件中去，这就需要后续做大量细致的协 调工作。
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July 2010 (Vol. 115)
府往往也不能进行有效的引导和控制，特 别是农村居住点的建设就很难阻止，其结 果就会进一步加剧机场与周边的矛盾，制 约机场未来的建设和发展。 同样，对于机场内非民航专业工程建 设项目的规划控制也存在不少问题。机场 内非民航专业工程建设项目通常都是报地 方政府审批，而地方规划部门对机场内建 设项目则一般很少提规划控制要求，根据 《民用机场建设管理规定》机场内项目的建 ， 设方案应当报民航主管部门审核同意后方 可实施， 但从实际执行效果来看， 机场管理 机构能够主动报审建设方案的很少，而民 航主管部门却不能在建设程序上对其进行 有效控制，也就是说项目建设单位在不通 过民航主管部门的情况下就能够把所有地 方上的基建程序走下去一直到项目竣工， 对于这种情况民航主管部门能够采取的措 施非常有限，特别是对驻场单位的处罚很 难予以执行。 另外， 从一些已报审的建设方 案来看，由于一些机场没有编制或及时修 编机场总体规划，民航主管部门在审核上 报项目的规划符合性时也就缺乏明确依据。 这些情况的存在使得机场总体规划在机场 内的执行落实情况缺乏有效的监管。
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建言民航“十二五”规划
２． 采取有效措施充分调动地方政府 的积极性， 促进机场总体规划与地方相关 规划的有效整合和衔接 ２． 机场总体规划缺乏更高层次规划 机场管理机构在这方面应发挥主要作 文件的指导， 对机场的战略发展规划和区 用， 努力创建以机场为主导、 地方相关部门 域内各机场的协作分工等把握不足 积极参与的协调沟通平台，并逐步建立起 对机场的功能定位和未来发展的把握 相关的议事制度，尽可能把各种规划衔接 是影响机场总体规划编制是否合理的关键 工作做深做细，对于机场周边建设项目要 因素，但由于区域内各机场之间缺少相应 协调并督促地方政府做好相应的规划控制 的统筹发展机制，对各机场的协作分工也 和引导。民航主管部门也应发挥自身影响 缺乏深入研究，而各机场之间既存在相互 力，督促地方政府做好机场总体规划的落 竞争又存在相互攀比的现象，因此对机场 实和衔接工作，特别是在参与省级各类规 的定位往往过高，在此基础上编制的机场 划评审以及审查机场净空保护区建设项目 总体规划则偏于乐观，基本上都忽视了周 时要为机场总体规划的有效实施做好相应 边机场新建和改扩建后对自身机场带来的 保障工作。 影响。要解决这个问题就需要有更高层次 ３． 进一步加强机场总体规划相关法 的规划进行协调，指导各机场进行合理的 规和制度的建设， 并加大相关法规和制度 功能定位并建立明确的发展思路。２００８ 年 浙江省政府组织编制了《浙江省民用航空 的宣传力度 运输机场发展规划》 该规划具有一定的指 ， 建议民航相关法规能够设置机场总体 导意义，但该规划主要着眼于近期省内机 规划公示制度（军民合用机场可除外） 明 ， 场的发展规划，对于远期各机场的发展规 确规定机场总体规划在审批之前必须向社 划缺乏进一步论证，而且规划深度也非常 会进行公示，通过公示汇总各方意见后再 不够，因此需要民航上级主管部门支持并 组织专家进行方案评审。这主要基于以下 协助省政府进一步做好该项规划工作。 考虑：一是有助于向社会大力宣传机场总 另外，现有的机场总体规划过多地侧 体规划和民航相关法规，促进机场总体规 重于地面规划， 空地结合则做得不好。 在现 划的后期落实工作；二是通过广泛征求各 三、对加强机场总体规划管理的建议 行的国家空域管理体制下，机场在远期空 方意见和建议，充分暴露并不断解决各种 １．采取有效措施进一步加强机场总 矛盾， 域发展上受到了严重的制约，目前大中型 有助于深化方案设计， 并逐步完善机 更好地发挥机 场总体规划；三是可借此大大提高机场管 机场在空域规划方面普遍存在空域资源紧 体规划的严肃性和权威性， 场总体规划的指导作用 张和相互冲突的问题。如果空域规划问题 理机构及地方政府对机场总体规划的重视 从民航主管部门角度来看，首先在审 程度， 没解决好，机场远期发展就很难达到预期 并相应增加机场总体规划的权威性。 批机场建设项目时，应严格按照机场总体 目标，这同样需要更高层次的规划或相关 建议以民航地区管理局为主导，协助 规划进行审查，如发现与机场总体规划不 政策来指导解决。 各省政府编制省一级或跨省的区域性机场 ３． 对机场总体规划控制范围内的建 相符时，必须要求修编机场总体规划后才 中远期发展规划，通过规划调研进一步明 能审批建设项目。其次应加强机场总体规 确各机场在区域内的功能定位，协调优化 设项目监管缺乏力度 划的日常监管工作，发现机场总体规划与 各机场的空域资源，促进各机场错位协调 《民用机场管理条例》 颁布实施后， 机 发展，并为各机场总体规划的编制提供相 场周边建设项目审批不再由机场管理机构 机场发展现状不相符合时，应督促机场管 理机构及时修编机场总体规划。而在修编 应指导。 签批民航部门意见，而机场净空保护区域 机场总体规划时，应该要求机场管理机构 建议民航相关法规进一步明确要求运 内的建设项目则报民航地区管理局审批。 输机场内的所有建设项目在可行性研究阶 由于地方规划部门对民航相关规定缺少了 充分征求相关部门的意见，最好在机场总 体规划评审会之前能够取得相关单位的书 段及初步设计阶段都必须报民航主管部门 解，对机场总体规划控制要求也没有详细 面意见。 另外， 应投入更多的资源和力量加 审核规划意见，只有通过规划意见审核以 掌握，有时就会出现审批的项目不符合机 强机场总体规划方面的理论研究。由于近 后才能实施后续建设程序，否则按照不符 场总体规划的情况，而机场管理机构由于 年来我国民航业的快速发展，很多理论研 合机场总体规划进行相应处罚。这样民航 不能提前掌握情况就很难加以阻止，这就 究可能跟不上机场建设发展的实际需求， 主管部门就可以在建设程序上控制机场内 直接影响机场总体规划的实际控制效果。 建设项目的实施，并有效监管机场总体规 比如有的地方政府批准的机场周边村镇规 特别是大型机场的规划理念、规划方法和 划的落实情况，切实提高机场总体规划的 划和工业区规划就与机场总体规划存在一 规划手段都有待进一步提高，只有通过理 论研究不断提高规划水平，才能增强机场 严肃性和权威性。 （编辑 肖静） 定程度的冲突与矛盾。 另外， 对于机场总体 总体规划的科学性和适用性。 规划中噪音影响区域的建设项目，地方政
２． 小型机场编制和修编机场总体规 划情况总体不理想 有的机场由于考虑近期迁建，一直未 编制机场总体规划，有的机场因为机场业 务发展缓慢， 也一直未编制机场总体规划， 而有的军民合用机场则在编制和落实机场 总体规划时很难与军队达成一致意见。由 一、机场总体规划编制和修编情况 于缺少机场总体规划的有效指导，机场建 为了适应地方经济和民航业的快速发 设往往过多地侧重本期工程项目的建设布 展需求，近年来大部分机场都在不断地进 局，对机场远期的发展及设施布局不能给 行改扩建，而许多机场总体规划普遍不能 予足够的考虑，若干年后可能就会出现机 适应机场发展状况，因此这两年编制和修 场功能布局不尽合理的情况。 编机场总体规划的现象非常普遍。２０１０ 年 ３． 机场总体规划在编制过程中未能 浙江省７个运输机场中就有５个机场要进行 充分征求驻场单位及地方相关职能部门 机场总体规划的修编工作，并且近期浙江 的意见 省规划有两个新建机场和两个迁建机场， 机场管理机构在委托编制机场总体规 这些机场不久也都要进行机场总体规划的 划时通常会要求编制单位以最快时间拿出 编制工作。但从这几年机场总体规划的编 方案好尽快报审，而其中的咨询和调研环 制情况来看，主要存在以下几个问题： 节往往就被简化了。当机场总体规划文本 １． 大中型机场基本上都编制了机场 出来后，一些驻场单位和地方职能部门则 总体规划， 但能够按要求对机场总体规划 始终看不到完整的规划文本，只有等到参 进行经常性复核， 并根据机场发展状况及 加机场总体规划审查会时才大致了解到一 时进行修编的不多 些情况，因此就很难深入和全面地掌握机 机场总体规划的修编工作基本上都是 场总体规划的具体内容，更难以提出相应 等到新的建设项目准备启动时才匆匆开始， 的审查意见，这就使得机场总体规划的适 由于受新建项目前期工作时间限制，许多 用性和指导性大打折扣。
建言民航“十二五”规划
文 ／ 阮积敏（民航浙江安全监督管理局）
机场总体规划管理现状及相关建议
Management status of master plan for airport and the recommendations
机
场总体规划是指导机场建设发展 的规范性文件，也是保障机场与 城市协调发展的基础性文件，但 在机场总体规划实际管理过程中则存在不 少问题，有的机场至今没有编制机场总体 规划，有的机场则没有根据机场发展状况 及时修编机场总体规划，而不少机场总体 规划与地方相关规划不能很好地协调一致， 这些都严重影响了机场建设和发展的科学 性和规范性。 因此， 进一步加强机场总体规 划的管理和监督落实就显得尤为必要。
2010. 7 (Vol. 115)
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
的整合和衔接 随着民航的持续快速发展和公众环境 意识的逐渐增强， 机场发展受土地、 环境、 生态、 空域等方面的刚性约束日益增强， 由 机场运营带来的噪音污染、生态环境恶化 等矛盾将更加尖锐。因此如何通过各种规 划之间的有效衔接为机场未来的建设发展 留出灵活空间将显得尤其重要。 目前，新编制的机场总体规划都已经 考虑与其他规划的衔接问题，但是由于各 种规划的主管部门不同、编制时间和修编 周期不同、 规划的侧重点和深度要求不同， 再由于缺少统一的协调机制，各种规划之 间往往不能做到有效的整合和衔接，真正 实施起来可能会出现很多矛盾。比如不少 大中型机场周边都划设了空港经济区，并 编制了空港经济区发展规划，有的地方还 编制了机场综合交通发展规划，这些专项 规划都有助于机场总体规划的进一步落实， 但由于这些规划很少与机场总体规划进行 同步修编， 其规划深度往往也不够， 这样就 会存在与机场总体规划不完全一致和无法 衔接的情况。 因此， 机场总体规划修编后并 不是报地方相关部门备个案就完事了，还 应该继续协调地方相关部门把机场总体规 划整合落实到各个方面、各个层次的规划
机场总体规划需要研究的内容无法深入进 二、 机场总体规划管理和实施中存在的 行研究， 比如飞行区构型的选择、 航站楼构 问题 型及流程设置、 综合交通的优化设置、 节能 １ ．机场总体规划与地方相关规划 与环保等等内容，而这些对大型机场的未 （地方城乡规划、土地利用规划、综合交 来发展是及其重要的。 通规划、 环境保护规划等） 未能进行有效
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July 2010 (Vol. 115)
府往往也不能进行有效的引导和控制，特 别是农村居住点的建设就很难阻止，其结 果就会进一步加剧机场与周边的矛盾，制 约机场未来的建设和发展。 同样，对于机场内非民航专业工程建 设项目的规划控制也存在不少问题。机场 内非民航专业工程建设项目通常都是报地 方政府审批，而地方规划部门对机场内建 设项目则一般很少提规划控制要求，根据 《民用机场建设管理规定》机场内项目的建 ， 设方案应当报民航主管部门审核同意后方 可实施， 但从实际执行效果来看， 机场管理 机构能够主动报审建设方案的很少，而民 航主管部门却不能在建设程序上对其进行 有效控制，也就是说项目建设单位在不通 过民航主管部门的情况下就能够把所有地 方上的基建程序走下去一直到项目竣工， 对于这种情况民航主管部门能够采取的措 施非常有限，特别是对驻场单位的处罚很 难予以执行。 另外， 从一些已报审的建设方 案来看，由于一些机场没有编制或及时修 编机场总体规划，民航主管部门在审核上 报项目的规划符合性时也就缺乏明确依据。 这些情况的存在使得机场总体规划在机场 内的执行落实情况缺乏有效的监管。
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建言民航“十二五”规划
２． 采取有效措施充分调动地方政府 的积极性， 促进机场总体规划与地方相关 规划的有效整合和衔接 ２． 机场总体规划缺乏更高层次规划 机场管理机构在这方面应发挥主要作 文件的指导， 对机场的战略发展规划和区 用， 努力创建以机场为主导、 地方相关部门 域内各机场的协作分工等把握不足 积极参与的协调沟通平台，并逐步建立起 对机场的功能定位和未来发展的把握 相关的议事制度，尽可能把各种规划衔接 是影响机场总体规划编制是否合理的关键 工作做深做细，对于机场周边建设项目要 因素，但由于区域内各机场之间缺少相应 协调并督促地方政府做好相应的规划控制 的统筹发展机制，对各机场的协作分工也 和引导。民航主管部门也应发挥自身影响 缺乏深入研究，而各机场之间既存在相互 力，督促地方政府做好机场总体规划的落 竞争又存在相互攀比的现象，因此对机场 实和衔接工作，特别是在参与省级各类规 的定位往往过高，在此基础上编制的机场 划评审以及审查机场净空保护区建设项目 总体规划则偏于乐观，基本上都忽视了周 时要为机场总体规划的有效实施做好相应 边机场新建和改扩建后对自身机场带来的 保障工作。 影响。要解决这个问题就需要有更高层次 ３． 进一步加强机场总体规划相关法 的规划进行协调，指导各机场进行合理的 规和制度的建设， 并加大相关法规和制度 功能定位并建立明确的发展思路。２００８ 年 浙江省政府组织编制了《浙江省民用航空 的宣传力度 运输机场发展规划》 该规划具有一定的指 ， 建议民航相关法规能够设置机场总体 导意义，但该规划主要着眼于近期省内机 规划公示制度（军民合用机场可除外） 明 ， 场的发展规划，对于远期各机场的发展规 确规定机场总体规划在审批之前必须向社 划缺乏进一步论证，而且规划深度也非常 会进行公示，通过公示汇总各方意见后再 不够，因此需要民航上级主管部门支持并 组织专家进行方案评审。这主要基于以下 协助省政府进一步做好该项规划工作。 考虑：一是有助于向社会大力宣传机场总 另外，现有的机场总体规划过多地侧 体规划和民航相关法规，促进机场总体规 重于地面规划， 空地结合则做得不好。 在现 划的后期落实工作；二是通过广泛征求各 三、对加强机场总体规划管理的建议 行的国家空域管理体制下，机场在远期空 方意见和建议，充分暴露并不断解决各种 １．采取有效措施进一步加强机场总 矛盾， 域发展上受到了严重的制约，目前大中型 有助于深化方案设计， 并逐步完善机 更好地发挥机 场总体规划；三是可借此大大提高机场管 机场在空域规划方面普遍存在空域资源紧 体规划的严肃性和权威性， 场总体规划的指导作用 张和相互冲突的问题。如果空域规划问题 理机构及地方政府对机场总体规划的重视 从民航主管部门角度来看，首先在审 程度， 没解决好，机场远期发展就很难达到预期 并相应增加机场总体规划的权威性。 批机场建设项目时，应严格按照机场总体 目标，这同样需要更高层次的规划或相关 建议以民航地区管理局为主导，协助 规划进行审查，如发现与机场总体规划不 政策来指导解决。 各省政府编制省一级或跨省的区域性机场 ３． 对机场总体规划控制范围内的建 相符时，必须要求修编机场总体规划后才 中远期发展规划，通过规划调研进一步明 能审批建设项目。其次应加强机场总体规 确各机场在区域内的功能定位，协调优化 设项目监管缺乏力度 划的日常监管工作，发现机场总体规划与 各机场的空域资源，促进各机场错位协调 《民用机场管理条例》 颁布实施后， 机 发展，并为各机场总体规划的编制提供相 场周边建设项目审批不再由机场管理机构 机场发展现状不相符合时，应督促机场管 理机构及时修编机场总体规划。而在修编 应指导。 签批民航部门意见，而机场净空保护区域 机场总体规划时，应该要求机场管理机构 建议民航相关法规进一步明确要求运 内的建设项目则报民航地区管理局审批。 输机场内的所有建设项目在可行性研究阶 由于地方规划部门对民航相关规定缺少了 充分征求相关部门的意见，最好在机场总 体规划评审会之前能够取得相关单位的书 段及初步设计阶段都必须报民航主管部门 解，对机场总体规划控制要求也没有详细 面意见。 另外， 应投入更多的资源和力量加 审核规划意见，只有通过规划意见审核以 掌握，有时就会出现审批的项目不符合机 强机场总体规划方面的理论研究。由于近 后才能实施后续建设程序，否则按照不符 场总体规划的情况，而机场管理机构由于 年来我国民航业的快速发展，很多理论研 合机场总体规划进行相应处罚。这样民航 不能提前掌握情况就很难加以阻止，这就 究可能跟不上机场建设发展的实际需求， 主管部门就可以在建设程序上控制机场内 直接影响机场总体规划的实际控制效果。 建设项目的实施，并有效监管机场总体规 比如有的地方政府批准的机场周边村镇规 特别是大型机场的规划理念、规划方法和 划的落实情况，切实提高机场总体规划的 划和工业区规划就与机场总体规划存在一 规划手段都有待进一步提高，只有通过理 论研究不断提高规划水平，才能增强机场 严肃性和权威性。 （编辑 肖静） 定程度的冲突与矛盾。 另外， 对于机场总体 总体规划的科学性和适用性。 规划中噪音影响区域的建设项目，地方政
２． 小型机场编制和修编机场总体规 划情况总体不理想 有的机场由于考虑近期迁建，一直未 编制机场总体规划，有的机场因为机场业 务发展缓慢， 也一直未编制机场总体规划， 而有的军民合用机场则在编制和落实机场 总体规划时很难与军队达成一致意见。由 一、机场总体规划编制和修编情况 于缺少机场总体规划的有效指导，机场建 为了适应地方经济和民航业的快速发 设往往过多地侧重本期工程项目的建设布 展需求，近年来大部分机场都在不断地进 局，对机场远期的发展及设施布局不能给 行改扩建，而许多机场总体规划普遍不能 予足够的考虑，若干年后可能就会出现机 适应机场发展状况，因此这两年编制和修 场功能布局不尽合理的情况。 编机场总体规划的现象非常普遍。２０１０ 年 ３． 机场总体规划在编制过程中未能 浙江省７个运输机场中就有５个机场要进行 充分征求驻场单位及地方相关职能部门 机场总体规划的修编工作，并且近期浙江 的意见 省规划有两个新建机场和两个迁建机场， 机场管理机构在委托编制机场总体规 这些机场不久也都要进行机场总体规划的 划时通常会要求编制单位以最快时间拿出 编制工作。但从这几年机场总体规划的编 方案好尽快报审，而其中的咨询和调研环 制情况来看，主要存在以下几个问题： 节往往就被简化了。当机场总体规划文本 １． 大中型机场基本上都编制了机场 出来后，一些驻场单位和地方职能部门则 总体规划， 但能够按要求对机场总体规划 始终看不到完整的规划文本，只有等到参 进行经常性复核， 并根据机场发展状况及 加机场总体规划审查会时才大致了解到一 时进行修编的不多 些情况，因此就很难深入和全面地掌握机 机场总体规划的修编工作基本上都是 场总体规划的具体内容，更难以提出相应 等到新的建设项目准备启动时才匆匆开始， 的审查意见，这就使得机场总体规划的适 由于受新建项目前期工作时间限制，许多 用性和指导性大打折扣。
建言民航“十二五”规划
文 ／ 阮积敏（民航浙江安全监督管理局）
机场总体规划管理现状及相关建议
Management status of master plan for airport and the recommendations
机
场总体规划是指导机场建设发展 的规范性文件，也是保障机场与 城市协调发展的基础性文件，但 在机场总体规划实际管理过程中则存在不 少问题，有的机场至今没有编制机场总体 规划，有的机场则没有根据机场发展状况 及时修编机场总体规划，而不少机场总体 规划与地方相关规划不能很好地协调一致， 这些都严重影响了机场建设和发展的科学 性和规范性。 因此， 进一步加强机场总体规 划的管理和监督落实就显得尤为必要。
2010. 7 (Vol. 115)
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
的整合和衔接 随着民航的持续快速发展和公众环境 意识的逐渐增强， 机场发展受土地、 环境、 生态、 空域等方面的刚性约束日益增强， 由 机场运营带来的噪音污染、生态环境恶化 等矛盾将更加尖锐。因此如何通过各种规 划之间的有效衔接为机场未来的建设发展 留出灵活空间将显得尤其重要。 目前，新编制的机场总体规划都已经 考虑与其他规划的衔接问题，但是由于各 种规划的主管部门不同、编制时间和修编 周期不同、 规划的侧重点和深度要求不同， 再由于缺少统一的协调机制，各种规划之 间往往不能做到有效的整合和衔接，真正 实施起来可能会出现很多矛盾。比如不少 大中型机场周边都划设了空港经济区，并 编制了空港经济区发展规划，有的地方还 编制了机场综合交通发展规划，这些专项 规划都有助于机场总体规划的进一步落实， 但由于这些规划很少与机场总体规划进行 同步修编， 其规划深度往往也不够， 这样就 会存在与机场总体规划不完全一致和无法 衔接的情况。 因此， 机场总体规划修编后并 不是报地方相关部门备个案就完事了，还 应该继续协调地方相关部门把机场总体规 划整合落实到各个方面、各个层次的规划
机场总体规划需要研究的内容无法深入进 二、 机场总体规划管理和实施中存在的 行研究， 比如飞行区构型的选择、 航站楼构 问题 型及流程设置、 综合交通的优化设置、 节能 １ ．机场总体规划与地方相关规划 与环保等等内容，而这些对大型机场的未 （地方城乡规划、土地利用规划、综合交 来发展是及其重要的。 通规划、 环境保护规划等） 未能进行有效