新型社会救助体系探索

第三 ,建立健全社会救助服务体系 。社会救助的 服务体系是社会救助工作的最终端 ,起着一线战士的 作用 。要构建良好的社会救助服务体系 ,首先要以各 级乡镇政府 ,街道办事处为依托 ,办好救助站或救助 所 ,形成广覆盖的社会救助组织网络 ,另外要加强社 会救助服务的人员队伍建设 , 吸引专门的社会工作 者 ,尤其是大中专院校的专业人才充实到社会救助工 作中 。另外还要形成统一领导 ,统一管理的行政管理 体制避免多头申报 、多头救助 、遗漏等现象的发生 ,增 强救助款物使用的科学性 、针对性和有效性 ,实现救 助效能最大化 。
在临时救助方面 ,要建立健全自然灾害应急救助 预案 ,建立抗灾救灾协调机构 ,提高灾情监测 、预警和 灾后重建能力 。对城市生活无着的流浪乞讨人员要 协调民政 、卫生 、交通 、公安 、城管等部门共同做好救 助工作 。在社会成员突发意外灾害时要做好临时救 济工作 ,同时发挥工会 、妇联以及社会慈善力量给予 家庭出现意外困难者临时救助 。详细情况见表 1。
系是社会政策得以实现初衷的关键 ,对于社会救助制 度亦是如此 。
首先 ,要建立“政府主导 ,民政主管 ,部门协作 ,社 会参与 ”的部门管理体制 。当前我国的社会救助系统 呈现出“多龙治水 ”的局面 ,财政部门负责社会救助 资金的预算安排 、使用监督 ,卫生部门 、建设部门 、教 育部门 、司法部门分别负责各专项社会救助 ,公安 、交 通 、城管 、卫生 、民政等部门共同负责城市生活无着 的流浪乞讨人员 ,各级工会 、共青团 、妇联 、残联 、慈善 总会 、红十字协会也在社会救助中发挥着重要作用 , 多头的管理体制浪费了现有资源 ,造成重复救助或救 助资源分配不均等现象 ,不仅不利于各部门的协调配 合 ,同时也降低了行政管理的效率 ,使社会救助的功 能发挥大打折扣 。因此 ,确立“政府主导 ,民政主管 , 部门协作 ,社会参与 ”的管理原则 ,组建部门协调委员 会 ,将建设部门 、卫生部门 、教育部门 、司法部门等有 机的统一到一起 ,必将使社会救助发挥出最大效益 。
持力度 ,完善管理制度 ,切实保障老年人的衣 、食 、住 、 医 、葬 ,以及孤残儿童的生活 、教育 、医疗 、就业等方面 权益 。
在医疗救助方面 ,要进一步拓宽医疗救助试点 , 扩大医疗救助的范围 ,进一步完善手续 ,规范操作 ,加 大资金投入 ,提高救助水平 。在教育救助方面 ,要进 一步贯彻落实“两免一补 ”政策 , 积极发挥“希望工 程 ”、“春蕾计划 ”等专项活动的作用 ,对家庭经济困 难的学生要完善救助对策 , 在高等教育中继续完善 “奖贷助补减 ”福利体系 ,确保不使一名学生因家庭 经济困难而辍学 。在住房救助方面要完善廉租房制 度 ,构建多层次的住房保障体系 ,多渠道筹集资金 ,同 时加强对廉租房制度落实情况的监督 、检查 。在司法 援助方面应按照《法律援助条例 》,建立法律援助经 费保障机制 ,组织法律援助队伍 ,对符合法律援助条 件的城乡困难群众无偿提供法律服务 。
第 4期 梁金刚 :新型社会救助体系探索
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三 、新型社会救助的保障体系
许多躬身一线的理论工作者们 ,往往会惊诧于一 项制度或政策理论与现实的巨大差别 ,寻根溯源 ,他 们总能深深感触到一项制度只有在设计 、实施和监督 各部分环环相扣的情况下才会向着预期方向发展 ,否 则将会事倍功半 。建构一套严密的社会救助实施保 障机制 ,将会对社会救助起到纠错纠偏 、后备支援的 重要作用 ,是社会救助制度建设不可缺少的环节 。
最后 ,要加快社会救助信息管理系统建设 。信息 系统的搭建似乎是社会救助系统中一个微不足道部 分 ,其实不然 ,社会救助是一项复杂细致 、量大面宽的 工作 ,靠传统的人工操作已经不能适应需要 ,使用网 络化管理效率高 ,质量好 ,还可以减少管理成本 ,提高 透明度 ,能方便快捷公布有关信息 ,提供及时准确的 查询服务 ,也有利于社会监督 ,减少腐败和差错 。因 此 ,逐步建立社会救助信息管理和服务网络 ,不断改 善社会救助工作手段 ,及时 、准确 、动态地掌握社会救 助信息 ,提高社会救助工作效率 ,实现社会救助管理 服务的规范化 、现代化 、信息化应该是构建高效社会 救助体系不错的选择 。
第二 ,多渠道筹集社会救助资金 。拓展资金渠 道 ,确保资金来源 ,是社会救助体系建设的一项最重 要 、也是最困难的工作 。做好这项工作 ,首先要稳定 和丰富资金来源 。在财政拨款方面 ,各地要切实发挥 财政主渠道的作用 ,按照建立公共财政的要求 ,加大 财政支出结构和力度 ,将社会救助所需资金列入同级 财政预算 ,并根据经济社会发展水平的提升逐年增 加 。同时要发挥社会捐助的辅助力量 ,要推进社会捐 助经常化 、制度化 ,引导 、鼓励和组织社会力量参与社 会救助 ,充分发挥个人 、企事业单位 、民间组织等各方 面作用 ,为社会救助提供必要的补充 。其次要规范资 金发放机制 。[3 ]尽量减少中间环节 ,坚持公开透明 ,确 保救助资金足额 、及时 、顺畅地发放到困难群众手中 。 另外要严格资金管理过程 。社会救助资金要坚持和 健全专项预算 、专户管理 、专款专用制度 ,以确保资金 安全 ,杜绝贪污浪费 。
具体来说 ,在城乡居民最低生活保障方面 ,要依 照《城市居民最低生活保障条例 》和《国务院关于在 全国建立农村最低生活保障制度的通知 》确实实现动 态管理下的应保尽保 ,逐步提高保障水平 ,要根据当 地的物品价格和人民生活水平的改善进行适当的调 整 ,规范低保的申请 、评议 、审批程序 ,实行社会化的 发放方式 ,做到公平 、公正 、公开 。在农村五保和农村 孤儿的救助方面 ,要依据《农村五保供养工作条例 》 和民政部等发布的《关于孤儿救助工作的意见 》加大 养老院 、孤儿院等基础设施建设 ,加大政府的资金支
收稿日期 : 2009 - 02 - 26 基金项目 :河南省软科学科研项目 :《完善社会救助制度问题研究 》(092400430006) 作者简介 :梁金刚 (1985 - ) ,男 ,河南省安阳人 ,河南大学哲学与公共管理学院硕士研究生 。
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平顶山学院学报 2009年
关 键 词 :新型社会救助 ;制度安排体系 ;管理运行体系 ;制度保障体系 中图分类号 : C913. 7 文献标识码 : A 文章编号 : 1673 - 1670 (2009) 04 - 0007 - 04
根据民政部 2008 年第三季度统计季报 ,我国享 受城市最低生活保障人数 2 272. 8 万人 ,农村享受最 低生活保障人数 3 857. 7万人 ,五保供养 144. 8万人 , 传统救济 58. 1万人次 ,临时救济 753. 1 万人次 ,总计 达到 7 086. 5万救助对象 ,庞大的困难群体呼唤完善 的社会救助体系 。当前我国社会救助的内容主要有 城乡最低生活保障制度 、农村五保户制度 、城市生活 无着的流浪乞讨人员救助 、农村扶贫以及灾害救济 等 ,许多专项救助制度还未完全展开 ,现有的社会救 助覆盖面较窄 ,救助水平低 ,管理和运行上也有诸多 不畅 ,完善社会救助体系的工作迫在眉睫 。从当前我 国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发 展趋势看 ,新型的社会救助制度的目标应从单一的生 活救助向综合社会救助转变 ,从生存性社会救助向改 善生活 、提供就业援助的发展型社会救助转变 ,从二 元分割的制度安排向城乡统筹的社会救助转变 。
第 24卷第 4期 2009年 8月
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Vol. 24 No. Aug. 2009
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新型社会救助体系探索
梁金刚
(河南大学 ,河南 开封 475004)
摘 要 :社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排 ,它是社会成员生存保障的最后一道防线 ,若这 一制度存在缺漏 ,将使部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境 。在新的国际国内环境下 ,原有的社会救助凸 显出了诸多不适 ,完善社会救助体系 ,建立一个牢固的社会安全网 ,已成为了市场经济转型的迫切需求 。将新型 社会救助制度分为制度安排体系 、管理运行体系和制度保障体系等三大部分进行探索 ,对新型社会救助的保障 项目重新进行了设想 ,在其运行和监督方面提出了相关政策建议 ,最后提出了大力发展非政府救助的主张 。
第一 ,要加快社会救助立法 ,实现社会救助的规 范化 、法制化 。从发达国家经验看 ,社会救助体系是 维护社会稳定 ,促进社会发展的必备体系 ,而完善的 社会救助法律体系在社会救助中起着先导性的作用 , 要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出 作用 ,就必须尽快推动《社会救助法 》以及相关法律 的出台 ,对社会救助的实施主体 、对象 、标准 、范围 、期 限 、条件 、监督 、责任 、义务等方面进行规范 ,使救助工 作有法可依 、有章可循 ,从而保证社会救助做到公开 、 公平 、公正 ,更好地发挥社会救助工作的社会效益 。[2 ] 在立法中要强调建立救助制度的实施机制 ,如受助人 员登记办法 ,社会救助资金发放办法等 ,同时也要对 社会救助实施过程的监督机制进行规范 ,包括对社会 救助机构及其从业人员的监督 ,对救助资金与实物管 理的监督 ,对社会救助的公正度进行监督 ,对社会救 助的效益进行监督等等 。只有在制度设计 、实施管理 和监督上做好立法衔接 ,社会救助制度的实施才会顺 利进行 。
其次 ,合理分担中央与地方政府的社会救助财政 责任 。从国际经验来看 ,社会救助经费的分担通常有 三种方式 ,即中央财政全部负担 、地方政府编制预算 中央政府予以补贴 、全部由地方政府负担 。考虑到我 国是一个区域发展不平衡的大国 ,实行中央政府主导 下的地方分责制应当是比较合理的 。中央政府承担 过大的份额 ,会直接影响重大国家项目的实施 ; 而地 方政府负担过重 ,又不利于地方政府积极性的发挥 。 所以 ,可以采取先中央后地方的分担原则 ,在全国范 围内 ,实行中央财政统一管辖 ,分区拨付资金的体制 ; 而“老 、少 、边 、穷 ”地区则由地方政府负担中央财政 之外的次要责任 ;特殊情况下 ,再由中央政府承担补 充性责任 。这样 ,就可以应对目前被救助对象的贫困 普遍存在与各地区间经济发展严重失衡的两难选择 。
一 、新型社会救助的制度安排体系
党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟 大目标 ,将我国社会救助的发展推向了一个新的台 阶 。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐定型 , 并在有序展开 。其总体目标是 : 到 2010 年 , 即国家 “十一五 ”规划末 ,在全国建立以最低生活保障和灾
民救助制度为基础 ,以医疗 、教育 、住房 、司法等专项 救助为辅助 ,以优惠政策相配套 ,以社会互助为补充 , 政府责任明确 ,社会广泛参与 ,运转协调 ,资金落实 , 管理规范 ,网络健全 ,与经济社会发展水平相适应的 、 覆盖城乡的社会救助体系 ,切实保障困难群众的基本 生活 ,促进社会稳定和经济社会和谐发展 。[1 ]其制度 内容主要有 :首先是针对城乡贫困人口的基本生活救 助 ,以及当前我国针对农村“三无 ”人员的五保供养 。 其次是各项专项救助 ,包括医疗救助 、住房救助 、教育 救助以及法律援助 ,最后是临时 、应急救助 ,包括城市 流浪乞讨人员救助 、自然灾害救助以及临时救助 。此 外还有补充社会救助的内容 ,由于其救助主体的特殊 性 ,文章将在文末专门论述 。
表 1 新型社会救助体系
基本生活救助Βιβλιοθήκη Baidu
最低生活保障 五保供养
医疗救助
专项救助
教育救助 住房救助
新型社会 救助体系
司法援助 自然灾害救助
临时 、应急救助 流浪乞讨人员救助
临时救助
社会互助
补充社会救助
非政府组织救助
优惠政策
二 、新型社会救助的管理和运行体系
一项社会政策要取得良好的社会效果 ,仅有完善 的制度设计还只是万里长征走完了第一步 ,如何设计 一套政令畅通 、管理可行 、高效快捷的管理和运行体