城市再生视野下的棚户区改造实践问题_董丽晶

入人口的大量增加, 市区居住环 境可容性 日趋减弱, 租 房愈加困难; 在此情 况下, 滞留城市 的流动 人口由过 去 的住工地、住雇佣单位 (含个体 户 )、租赁私房等转变 为 聚居于城郊 / 结合部 0; 由于城郊 / 结合部 0管 理松散, 这 些人靠搭建茅舍窝 棚定居; 茅舍 窝棚由少 到多, 由分 散 到集中, 逐渐形成了 连片的棚户 区, 成为城 市里的一 大 / 景观 0[ 18] 。三是城市化 进程加快, 因城市 迅速扩展 而 包围未及改造的村庄, 虽在名义上将部分农业用地变为 城镇用地, 但其城市基础设施建设与物质文化生活水平 尚未提高, 仍保留农村的生产和生活方式。 3. 2 棚户区改造现存问题
收稿日期: 2007- 09- 26; 修回日期: 2008- 03- 18 基金项目: 国家自然科学基金资助项目 ( 40471038) ; 国家 973 计划资助项目 ( 2004CB418500- 7- 2) 作者简 介: 董 丽晶 ( 1978 - ), 女, 辽 宁大连 市人, 在 读博 士, 讲 师, 主要从事城市社会地理研究, ( E-m a il) ljdong1978@ 163. com。
3 我国城市更新中的棚户区改造
我国在城市更新和棚户 区改造 方面的探 索和研 究 活动 起步较晚, 但学 术争论激烈。特别是 1990 年代 以 来, 城市化和城市现 代化引起更大 的关注, 城 市总体 规 划受到重视, 城市改 造和新城建设 大规模 展开, 危旧 房 屋动迁、棚户区改造成为重要举措。 3. 1 棚户区的形成
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地域研究与开发
第 27卷
会结构形态的深层组织生活和价值观念上, 表现出一致 的倾向。此外, 棚户区还 有较明显 的社会 网络, 集中 的 社会网络为其公共活动提供了组织上的可能性, 居民的 同质性又为公共活动提供了心理上的可能性。因此, 居 住在棚户 区的居 民之 间的 熟识 度较 高, 居 民归 属感 较 强, 比较容易形成共同的社会生活 [ 1] 。一个社区随着人 口的迁移, 原有的社 会网络和邻 里结构都 会随之解 体、 改变。棚户区清除, 传统的邻里关系自然遭到破坏。
中国城市正处于 城市更 新改造当 中。 由于我国 长 期实行计划经济体制, 市场机制不健全, 经济基础薄弱, 城市总体规划欠统筹, 旧城更新改造的政策法规和开发 机制不健全, 当前棚户区改造中存在诸多不容忽视的问 题和隐忧。 3. 2. 1 缺乏城市 功能结构整 体考虑, 市场 化运作中 片 面注重经济效 益。当 前棚户区改造 主要采 取政府主 导 型, 由政策引导、政府组 织、企业实 施的方 式, 社区组 织 和居民直接参 与较少。如何处理好 城市总 体规划与 棚 户区改造、住宅建设 和居民自身 利益之间 的矛盾, 使 其 相互促进、协调发展, 成为目前棚户 区改造 过程中最 为 突出的问题。整体规划 编制滞后, 个别部 门支持、配 合 力度不够, 市场化运作与政策规定不符, 房屋质量欠佳, 开发商与被拆迁 居民未达成协 议而强制拆 迁等情况 时 有发生。 3. 2. 2 就业安 置困难大。棚户区 改造全 面展开, 城 市 闲散居民 大量出 现。在就 业安 置方 面, 与 大多 经过 训 练、素质较高的下岗 工人和单位 分流人员 相比, 拆迁 居 民大多文化水平不 高, 从事现代 技术工作 者不多, 就 业 能力差, 无稳定 收入来源。他们多 属社会 弱势群体, 生 活水平低, 以祖辈遗留下的房产为基础, 或收取租金, 或 以临街铺面从事小本经营, 或以祖传手工技艺为生。拆 迁到新地, 生活主要 来源被切断, 就 业安置 又存在较 大 困难, 其结果可能会影响社会安定 [ 19] 。 3. 2. 3 居民生活安置不到位。棚户区改造不只是一个 单纯的拆建问题 (物质问题 ) , 更涉及到改造后棚户区居 民的就业、环境、邻里关系、社会生活等各方面的协调及 持续发展。在棚户区改造中, 常见的问题是城区居民安 置不到位。现被拆除的大多数棚户区居民, 95% 以 上是 老城区居民, 他们世 代居住在老 城区, 形成 传统起居 习 惯和邻里关系。拆迁安置多为城市边缘, 其基础设施不 配套, 生活条件不方便, 多数人不适应, 反应强烈 [ 19] 。 3. 2. 4 社会 网络 被破 坏。由于 棚户 区居 民的 职业 背 景、经济条件、社会地位 相似, 居民 的整体 性较强, 在 社
4 阜新市棚户区改造的案例分析
4. 1 阜新市棚户区现状 阜新市是一 个煤炭 资源型城 市, 号称 煤电之城, 为
国家建设做出过突出贡献。在计划经济时代, 由于受到 先生产、后生活观 念的影响, 矿区职工 住房困 难。各 单 位为解决职工住房问题, 在矿区周围建设了大量的简易 平房, 矿区职工为解决子女居住问题又在平房周围搭建 小房和偏厦, 日积月累形成棚户区。阜新市现有棚户区 的建筑面积和改造规模均居辽宁省首位, 棚户区总面积 387万 m2, 其中 5万 m2 以上集中连片的有 283 万 m 2, 5 万 m 2 以下有 104 万 m 2。列 入辽宁省改造 计划的共 有 12块棚户区, 房屋建筑面积 221万 m2, 占全省棚户区改 造任务的 27% , 居民总户数 81 820户, 人口 22. 66万人。
20 世纪 70年代始, 西 方学者逐渐 意识到单纯地 清 除贫民窟的办法, 无 法彻底改善 城市居民 的生活 状况, 而且耗资巨大 [ 8] 。 1972年, J. F. C. Turner[ 9] 专门就 贫民 窟改造著书 5建筑的自由 6, 提出 / 发展 从底层开始 0的 理论, 其中包括 3个观点: ( 1)社区的慈善观点; ( 2) 对官 僚的敌视观点; ( 3) 可供分享和人性管理的有用观点 ( 其 作为反对强制行政而提出 ) [ 10- 13] 。 Tu rner基于对秘鲁的 观察, 他提出解决贫民窟的方法不是去破坏房屋而是去
是单纯意义上的物质再生 , 更是涵盖经济复 兴、社区重 构、文 化重建 的社会 再生。以 辽宁省阜 新市棚 户区改 造作为
实证案例进行分 析, 指出当前棚户区改造中存在的诸多问题。在 棚户区改造 中, 需 要将建筑、就业、环境、文化、社会
等因素融合一起 , 以促进城市再生与可持续发展。
关 键 词 : 城市再 生; 棚户区; 社区重构; 阜新市
2 国外相关研究
西方国家在城市再生 和棚户区 改造方 面的研究 有 着深厚的基础和丰富的案例。自 18 世纪中叶英国产业 革命以来, 人们便开始对城市改造理论进行 探索。 1958 年 8 月在荷兰海牙 召开的第一 届关于旧城 改造问题 的 国际研讨会上, 对旧城改造的概念做出了比较完整的理 论概括, 指出在城市老化地区实施有计划的城市改造建 设, 包括再开发、修 复、保护 3个 方面 [ 4] 。 20 世纪 40 年 代以后, 西方各主要国家都开展过大规模的 / 城市更新 0 运动。这个运动的主 要内容就包括 城市中 心区改造 和 贫民窟清理 [ 5- 7] 。其中, 对贫民窟改造所采用的处 理方 式, 便如当前中国很多城市棚户区改造中所采用的简单 化方式, 即采取所谓 / 消灭贫民 窟 0的办法: 将其全部 推 倒, 转移其中居民, 把土地向社会拍卖, 使得那些能够提 供高额税收的 项目取而代 之。这种 做法的 本质只是 把 贫民窟从一处转移到另一处, 甚至消灭了现存的邻里和 社会 [ 5] 。同时西方国家对城市中心区的改造, 也带来了 一系列严重问题, 使得 /城市更新 0运动并未取得预期成 果; 相反, 在一定程度上还给城市带来了巨大破坏 [ 6]。
棚户区是指 城市 中结 构简 陋, 抗 灾性 差 ( 抗震、防 火、防洪性差 ) ; 居住拥挤, 功能差 (几辈同室、无上下水、 更无供气供热 ) ; 居住环境差 (粪 便垃圾无序排放、无 道 路、无绿化、无公共活动场地、采光通风差 ) 的房屋 集中 的地方 [ 17] 。
我国棚户区的形成大体有以下几点原因: 一是近半 个世纪以来, 由于受 国家政策影响, 职工工资 和企业 成 本中缺少足够的住房消费资金, 大量历史遗留下来的矿 工房和老工业基地建设过程中形成的简易房, 一直是许 多国企矿工、低收入者的栖身之所 [17] 。二是随着城市流
摘要: 棚户区改造的 目的是为了改善城市面貌和居民居住环境, 提高 城市品位和 居民生活 质量。目前, 我国城
市开展了大规模 棚户区改造工程, 然而大多数改造工作重心仍以 拆建房屋 为主, 对棚户区的 系统改建不 足。针对这
一问题, 从棚户区改造与城市再生的关系入手, 结 合国内外 大量棚 户区改 造的经 验与教 训, 强 调棚户 区的改 造不仅
第 3期
董丽晶等: 城市再生视野下的棚户区改造实践问题
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改善环境: 如果政府 能清理贫民窟 到处堆 放的垃圾, 治 理污染的水源和泥泞的街巷, 贫民窟居民被相信可以保 持所提供 的基础设施 [14] 。一些学者 [ 9, 15] 还 建议限制 政 府的作用, 仅限政 府去 提供 基础 的环 境改 善和 公共 服 务, 借此允许贫民窟居民去改善他们的居住条件。随着 环境的改善, 大多数贫民窟居民会逐渐改善他们的居住 和生活条件, 尤其在得到土地保有期的保证并且当地的 声誉开始变好之后。早期在加尔各答、雅加达和马尼拉 的贫民窟改造中这种方法起了一定作用 [ 14]。 80 年代开 始, 贫民窟改造经历了一场 / 奇 妙的改善 0, 即不仅改 善 房屋和环境条件, 而 且增加了更多 的贸易 机会, 更多 的 娱乐、交通和健康设 施, 还有更注重 家庭的稳 定和社 区 的凝聚力 [ 16] 。
纵观国外贫 民窟改 造, 在自身 特定的 政治、经济 和 文化等背景下, 西方国家也走过一段弯路。先是采取将 贫民窟彻底铲除的方法, 此阶段主要以政府为主导。在 改造完成后, 针对其 出现的一系列 问题, 开始 考虑居 民 意愿, 将社区等民间 组织纳入改造 主体的 队伍当中, 弱 化其政府职能, 政府在改造过程中往往只是提供基础设 施环境和公共服务, 借助居民自身的力量来进行城市的 有机更新。另外, 在贫民窟改造中, 不仅要考虑到住房、 环境的改善, 对居民 的就业机会、家 庭的稳定 和社区 凝 聚力的建设方 面也给予足 够的重视。国外贫 民窟改 造 的经验是: 其改造并非可以一蹴而就, 而需要一个渐进、 连续、有机更新的 过程, 以达 到城市再 生的目 的。面 对 我国许多城市正在进行的棚户区改造和城市更新, 国外 贫民窟改造的教训与经验是值得借鉴的。
城市再生中面临的一个 重要 ( 核心 ) 问题就是棚 户 区改造, 棚户区改造成败与否直接关系到城市再生能否 实现。棚户区改造不只是物质方面的重建, 其改造的目 的除了解决住房匮乏的问题外, 是为了更好地延续城市 的发展, 围绕 突出人 文、促 进沟通、构建 和谐社 区来 进 行。棚户区改造要使 人们意识到: 新的并不总 是好的, 对城市潜在的、有利的、合理的因素给予充分利用, 认识 其潜在的文化价值、经济价值、生态价值, 并注入新的现 代的社会标准才能够维护良好的生存环境 [ 3], 才能使城 市的经 济、社 会、环 境 可 持 续 发 展, 走 上 城 市 再 生 的 道路。
第 27卷 第 3期 2008年 6月
地域研究与开发 AREA L RESEARCH AND DEV ELO PM ENT
V o .l 27 N o. 3 Jun. 2008
城市再生视野下的棚户区改造实践问题
董丽晶1, 2, 张平宇 3
( 1. 东北师范大学 城市与环境科学学院, 长春 130024; 2. 沈阳师范大学 管 理学院, 沈阳 110034; 3. 中国科学院 东北地理与农业生态研究所, 长 春 130012)
中图分类号 : F127
文献标识码: A
Байду номын сангаас
文章编号: 1003- 2363( 2008) 03- 0044- 04
1 城市再生与棚户区改造
城市是一个 以人为 主体、以自 然环境 为依托、以 经 济活动为基础, 社会 联系极为紧密、按其自身 规律不 断 运转的有机整体 [ 1]。城市再生是随着城市化的深入, 针 对不同历史时期的 城市问题, 制定 相应的 城市政策, 并 加以系统实施 和管理的一 个过程 [ 2] 。不同学 者对城 市 再生有着不同的定 义和理解, 但普 遍认为, 城 市再生 不 可能唯一趋向物质转变, 它必须涵盖更广泛的社会改良 和经济复兴, 必须更多地注重政策制定的社会和经济方 面的问题 [ 1] , 也就是说城市再生包含着综合系统的城市 改造工程。