依附与自主——当代中国市民社会组织的发展状况

２０１２年７月刊

改革与开放

依附与自主

———浅析当代中国市民社会组织的发展状况

柯一鸣

（复旦大学上海200433）

摘要：在现代化背景之下,中国自改革开放以来,启动了社会自治模式,在革命时期被掏空的市民社会有了重新生长、发展的契机。然而,与西方由市民社会到国家的发展路径不同,中国市民社会的发展,首先面对的,便是有能力对其产生重大影响力的国家。于是,聚焦到市民社会的关键主体,即市民社会组织,西方式的市民社会组织所应具备的经济、政治和社会方面的功能,在中国便产生了程度不一的变化,这种变化直接表现主要为对政府的依附,和依附下的发展,即政府具有实用理性的政治意图,使其表面上增加数量,并拓展活动范围,而实际上,不得不形成对资源的习惯性依赖,进而损害其自主性的提高。

关键词：现代化市民社会组织依附性自海通以来,中国便被迫卷入由西方国家主导的现代化进程中,伴随着“全面危机”而进行的“全面应战”中,中国共产党凭借其强大“党力”,完成社会动员,并以此夷平“三座大山”,实现民族国家独立。然而,在此后的国家建设时期,或许是因为一种“革命的路径依赖”,在革命时期所累积下来的政治动员经验,积重难返地遮蔽了建设时期所需要的科学精神,以致“实际上我们这些人没有抓工业,重点不放在这里,放在革命去了。”而当1978年改革开放后,国家建设路径由“革命式现代化”向“市场型现代化”转变时,一方面,为培养之前为集权力量所压碎的民间社会,国家开始“放权让利”,重启让社会相对自治的模式,另一方面,应运而生的市民社会组织直接面对的,便是尚未实现民主化的第一部门和尚未实现市场化的第二部门,可以说,“它的发展也与上述两个部门的建设同命运”,而且,较之西方市民社会组织,它的任务显然要复杂与艰巨得多。

一般而言,我们不能把现代意义上的市民社会仅仅理解成与政治国家相对应的“私人活动领域”,确切地说,市民社会应是存在于私人活动领域,但与政治国家相对立,且力图与之抗衡的政治性社会实体,是“对应于政治国家的政治社会。”然而,在当下中国,囿于其现代化路径与西方源生型现代化国家不同,我们并没有一个明确的、可以与国家相对而立的社会实体,或者换句话说,在现代化初期,国家力量统摄了整个社会公私领域。根据现有定义,即：“市民社会组织”（civil society organizations,简称CSOs ）,是指在特定法律系统下,不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人。那么,在第一种划分中,“市民社会组织”,便不能等同于“市民社会的组织”,而在第二种划分中,两者大致相同。但是,无论两分,或是三分,市民社会组织均不属于政府部门,或者说相对于政府部门具有自主性,并且,正是因为这种特质,市民社会组织得以连接公共领域与私人领域

。

由此,我们大致可以将整个社会结构做出如下勾勒：

基于上述结构,当我们进而讨论市民社会组织的作用时,既需关注它在与第一、第二部门互动过程中产生的作用,更需看到它在公共领域应尽的天职。

首先,从经济层面上看,市民社会组织与市场发展具有互为因

果,相互促进的密切关系。市民社会组织相当于通过确立对内平等的规则制度,在认同该规则的市场主体之间建立信息透明公开的互联网络,既促进了内部成员更为有效、公平的经济行为,又保护了他们在于其他市场主体、与政府交往中的利益。

其次,从政治层面上看,市民社会组织对于民主政治的推进作用,是我们在此更为关注的内容。也就是说,社团通过凝结社会成员力量,通过政治参与,抵抗来自国家权力的扩张。通过群众的利益表达和对政策的反馈,增强政府施政目的性,并在此过程中赋予其合法性。群众参与政府的政策制定,有效防止决策层的寡头化现象,最终,通过社团及其组织的运动,在公民社会内部形成归属感和忠诚关系,并有助于产生一种对整个社会的归属感和对政治体系的认同。

最后,从社会层面上看,市民社会组织的职能主要体现在提供公共物品和维持社会稳定上,两者均来源于市民社会组织的自治能力。

当然,结合上文所提及的政治层面考虑,市民社会组织亦能够在广泛的社会和政治动员的情况下,迅速吸收社会所释放的能量,同时,其利益表达功能,则使组织在自身利益表达的同时往往能代表和整合社会整体利益,由此,既为社会成员的不满情绪创造发泄处,又完善了社会成员利益诉求机制,成为社会调控和政治稳定的途径之一。

综上所述,从理论上说,市民社会组织的自治性,或自主性与非营利性等特点,使其能够对“第一部门”与“第二部门”的职能盲点进行一定程度的弥补,促进市场的繁荣与规范,推动政治民主化进程,并维持社会稳定。

正如上文所述,从理论上来说,市民社会组织应能给予第一、第二部门必要补充,但实际上,结合建国后的现代化建设,政府对于市民社会组织的制度或者说政策约束,使得市民社会组织的职能发挥,及其与政府之间的互动,产生了与理论相违的一面。

建国初期至改革开放前,政府为了集中力量实现工业化,通过一系列行政手段获得了对社会中绝大部分稀缺资源的控制与支

配,此时,政府,或者说国家,与社会高度一体化,社会缺乏独立发展的动力机制。而改革开放以来,随着政府对资源与社会活动空间的放宽,并逐步从一部分社会管理领域退出,市民社会组织的活动领域逐渐拓宽。但是,同时应注意到,在大多数情况下,市民社会组织还是根据政府的立场调整而不断改变自身的反应与行动,在两者

互动过程中,政府部门利用现有的行政架构及其权力、资源优势,对市民社会组织进行控制与干预,使其依附于政府之下。

从制度方面,或者从政府对市民社会组织的领导与管制上,可以看出,政府对市民社会组织还是采用相对严格的预防与监控措施进行管理。

首先,准入制度上,《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》作出了同类限制的规定,即在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,各级登记机关做出没有必要成立的判断时,可不予批准等级,也就是说,对市民社会组织进行人为限定。另一方面,从成立条件上,政府对非政府组织的成立规定了比较苛刻的条件,涉及会员人数、财产数额、办公场所或固定住所、从业人员以及冠名问题等具体的限制性条件,例如《社团登记管理条例》规定,全国性社团要有10万元以上的活动资金,地方性的社团和跨行政区域的社团要有3万元以上的活动资金。由此可见,即便改革开放以来我国市民社会组织的数量从总量上有了大幅提高（累计至2011年第二季度,全国共有市民社会组织44.83万个）,但如果按人均计算,我国每万人平均拥有民间组织数量为1.45个,而法国为110.45个,美国为51.79个,巴西为12.66个,印度为10.21个,埃及为2.44个,还是远高于我国。由此,便可直接看到政府对市民社会组织“出生权”的限制。

其次,管理制度上,我国对市民社会组织施行的“双重管理制度”,即由民政部门与业务主管单位共同管理的制度,赋予了业务主管单位巨大的权力,包括在方针、政策方面对组织给予指导,对已经登记的组织进行日常管理,负责协调同一业务领域内各组织之间的关系等,加之,由于按照规定只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位,所以,实际上,政府不同的职能部门往往成为其所管辖行业的民间组织主管部门,如各级党委组织部通常是同级党建研究会的主管单位、政府的文化厅局是各种民间文化团体的主管单位,体育局或体委是各种民间体育团体的主管单位等。换句话说,上述管理模式,使得市民社会组织开展日常活动,同样受到来自政府的限制与干预。

总之,不仅“出生权”,包括市民社会组织的“发展权”,也在制度法规上受制于各级政府及其相关部门,为了获得某种意义上的“合法性”,市民社会组织只能依附于政府。同样正如俞可平所指出,“现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步生长的需要,其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈。”

此外,从其成立与发展所需要的实质资源来看,市民社会组织,尤其是民办,或者说草根市民社会组织,存在着资金、人才资源方面的严重不足。例如,北京大学中国社会团体研究中心曾对浙江和北京两地社会团体进行过一次历时两年多的大规模的问卷调查。从调查的有关数据看,对当前存在的不利于社会团体发展的最严重问题中,人们的选择比例最大的一项便是“缺乏资金、场地”(北京38.7%,浙江40.8%)此外,何增科在总结中国民间组织所面临的“八大困境”时,便将资源困境作为主要内容。而郭小聪、高桂冰则着重从物质资源和人才资源的两方面分析展中国非营利组织的资源困境。同时值得我们注意的是,政府提供的财政拨款、补贴占到非营利组织收入的49.97%以上,政府提供的项目经费仅占3.58%,会费收入占21.18%,营业性收入占6.0%。1换句话来说,资源上存在困难的市民社会组织,其资源主要来源便是政府。

综上所述,我们认为,一方面,政府通过制度法规,约束着组织的生存与发展,另一方面,作为组织本身,其生存与发展所必要的资源,大部分为政府所掌控,两相作用下,便是中国市民社会组织对政府的依附现象。

观察这种依附现象,我们想从以往社会制度对当下制度变迁所产生的影响出发。正如诺斯所说,“一个社会的制度遗产在很大程度上形塑了现有的制度结构,这些制度遗产不仅是经济的,还有政治和思想上的,包括霍布斯和洛克的思想传统、市镇会议和自治政府等”,可以说,在这里,诺斯注意到了西方社会制度渐变中的路径依赖。而萨拉蒙则进一步强调了历史因素在西方“国家—社会”框架构建中的重要作用,他认为,“非营利领域产生和存在的首先原因主要是历史性的。”2西方社会自工业革命之后,经历了封建式小共同体瓦解,个人意识觉醒,再到通过契约构建“虚幻共同体”的过程,其民族国家之下,存在着广阔而坚实的社会领域,及与其相配套的议会制、总统制等政治制度,而在此制度框架下,市民社会组织存在的目的,则是避免社会受到国家力量过度介入,并保障个人的民主权利。反观其自治性或自主性,更是上述目的理固宜然的前提。但对照同样处于现代化进程的中国,则是“救亡压倒启蒙”（李泽厚语）,在全能主义国家应运而生完成其民族独立的任务之后,国家在建设过程中面临体制改革问题时,却还是始终脱不掉几千年中央集权,或者说大共同体本位下的权力龙袍,如果说“中国是由一个权力中心决定制度安排的基本框架,并且遵循自上而下制度变迁原则的国家”的话,那么,在目前既定的政治经济秩序下,期望中央政府通过制度改革实现市民社会组织的自主,显然不切实际。而从另一侧面也可以说,对于尚处威权体制下的当代中国,政府在现代化转型期所持有的政治立场或者说蕴涵的政治意图,才是依附现象得以产生的直接原因,当然,反过来说,市民社会组织的自主性能否得到增强,也必然绕不过对政府政治意图的考虑。

总而言之,当我们通过制度层面分析依附现象的历史原因时,发现在制度路径依赖下,政府的政治立场才是左右市民社会组织依附现象的关键因素。而转型期政府带有高度集中的权力分配体系,使得类似“分类控制”这样的行政干预方式屡试不爽,表面上使部分市民社会组织获得了更多活动空间,但实际上阉割了其对于第一部门,以及第二部门的制约能力,一表一里作用下,便是市民社会组织自主性非但没有因其活动范围拓展而有所提高,反而因为对政府资源的习惯性依赖相对减弱。

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