国外电力改革的经验及启示
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第3卷 第2 期 2004 年 6 月
北京 交通大学学报( 社会科学版) Journal of Beijing Jiaotong University( Social Sciences Edit ion)
Vol. 3 No 2 Jun. 2004
国外电力改革的经验及启示
任继勤, 方春阳
( 北京交通大学 经济管理学院, 北京 100044)
摘 要: 电力改革的一般规律都是以现有电网管理 体制为 基础, 提出改 革方案, 并采 用渐进 的改革 方法, 一般都 需
要十年左右时间。中国是发展中的电力市场, 电力改革的 焦点应当是新增电力设施, 其首要目 标是吸引 电力投资,
建设充足的发电容量; 其方案应是实现政企分开 , 打破垄断, 优化资源配置, 加强监管。
关键词: 电力; 改革; 经验; 模式; 市场
中图分类号: F407. 2
文献标识码: A
文章编号: 1672 8106( 2004) 02 0024 05
Experience and Enlightenment on the Reform of Foreign Electric Power
REN Ji_qin, FANG Chun_yang
( School of Economics and M anagement, Beijing Jiaotong U niversity , Beijing 100044, China)
Abstract: T his t hesis analyzed universal laws of t he electric pow er reform w hich are all based on exist ing electric power netw ork of m anagement syst em. It usually needs t en years to put forw ard t he pro jects of ref orm and t he met hods of gradual reform. China s market of elect ric pow er is a developing market of electric pow er that t he focus on the reform of elect ric pow er should be a new ly_increased elect ric pow er facility . T he primary goal of t he reform on elect ric power is t o at tract the investment and build sufficient capacit y of generating elect ricit y. T he scheme of t he reform of elect ric power should separate government funct ion f rom ent erprise management, break monopoly , optimize scheme and st rengt hen int endance in China. Key words: elect ric pow er; reform; ex perience; mode; m arket
一、问题的提出及一般分析
电力改革是一个世界性的课题, 综观世界各国 的电力市场化改革实践, 既有电价降低、服务质量提 高的成功经验, 也有像美国加州电价飞涨、电力短缺 的电力危机。电力改革一般都是要实现多重目标的 平衡, 实施电力改革、建立竞争性电力市场是一个复 杂的过程, 其主要原因就是改革具有多重目标, 而且 其相互之间具有矛盾性。
各国改革的一般规律都是以现有电网管理体制 为基础, 提出改革方案, 并采用渐进的改革方法, 从 改革开始到基本完成一般都需要 10 年左右时间。
西方流传一句名言, 市场能解决一切问题, 但市
场不能解决自己的问题。一个设计错误的方案, 自 己不能纠正自己。中国正在深化电力改革, 应该认 真分析研究各国电力改革进程和出现的问题, 从中 得到一些有益的启示。
二、电力行业的一般特点和 基本的改革变化趋势
电力行业符合自然垄断的技术经济特征。电力 从生产到使用由四个环节组成: 发电、输电、配电、售 电。电力作为商品, 其生产消费有着非常特殊的一 面, 既它的产供销在瞬间完成, 并时刻保持平衡。电 力的使用者在时间分布上的不均匀性, 造成了用电 负荷的峰荷、腰荷、谷荷。这样就有可能造成在峰荷
收稿日期: 2003 01 07 作者简介: 任继勤( 1963 ) , 女, 黑龙江哈尔滨市人, 北京交通大学经济管理学院博士生。
第2期
任继勤等: 国外电力改革的经验及启示
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时期电的供应困难, 在谷荷时期又出现供过于求的 现象。电力行业只有在规模化、网络化的经营基础 之上才能实现系统最大经济效益。电力市场的基本 特征是开放性、计划性和协调性。电力市场各个成 员之间是相互紧密联系的, 任意一个成员的操作, 都 将对电力系统产生影响, 所以要求电力市场中电力 的生产、交换、使用等具有计划性; 同时由于电力系 统要求做到供需的即时平衡, 所以电力市场中的供 应者之间、供应者与用户之间必须要相互协调[ 1] 。
根据世界各国电力改革的实践, 电力市场可以 划分为成熟的和发展中的电力市场两种。成熟的电 力市场, 电价水平一般反映了成本和投资回报率, 客 户有较高的电价承受能力, 用电需求增长较缓, 筹措 资金的需求不大; 发展中的电力市场, 电价方面交叉 补贴现象较为普遍, 用电客户对电价上调的承受力 较差, 对新增发电设施有很大的要求。
电力改革的基本做法是根据电力市场发展的不 同阶段, 确定改革的焦点和首要目标[ 2] 。对于成熟 的电力市场, 改革的焦点是降低电价, 改革的首要目 标是提高效率, 为客户提供更多的选择和提高系统 的安全可靠性; 而提供充足的发电容量、新增发电设 施和吸引投资是改革的次要目标。对于发展中的电 力市场, 改革的焦点是新增电力设施, 改革的首要目 标是吸引电力投资, 建设充足的发电容量; 而降低电 价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为改革 的次要目标。
三、国外 4 种典型电力改革模式和经验
( 一) 英国 纵向分离模式 席卷 全世界 的电 力改 革首 先发 起在 英国 。19 79 年保守党人撒切尔夫人赢得大选, 她认为! 英国经济 最大的两个问题是垄断的国有 化企业和垄断 的工 会∀, 企图通过! 私有化方案∀重振英国经济, 进行了 一系列国有行业的私有化改革: 从北海石油、港口、 机场、电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化, 最后把规模最大的电力工业私有化。英国电力改革 时的特点是, 电力富余, 用电增长缓慢, 对电力发展 需求不大。其电力改革的主要目标是私有化、引入 竞争、降低电价。电力改革方案是开放发电市场, 引 入竞争机制, 引进外资和重组, 将国有的英国电力公 司( CEGB) 分解成 16 个公司( 其中 12 个地区配电公 司、3 家发电公司和 1 家高压输电公司) , 然后逐步 私有化和上市, 输配电方面继续实行垄断经营, 加强 监管[ 3] 。 电力改革的过程分为四个步骤。一是 1983 年 在发电领域引入竞争; 二是 1989 年改革电力管理体
制, 加强政府管制; 三是电力企业重组; 四是国有电 力公司实行私有化。1988 年英国政府公布了对电 力产业实行私有化的白皮书, 私有化从非核电站和 电网入手。1990 年底, 英国政府首先 对 12 个地区 电力局及其合 资组建的国家电网公司 实行了私有 化。接着, 1991 年 3 月出售了国家电力公司和! 电 力生产公司∀的大部分股票; 南苏格兰电力公司和苏 格兰水电公司也都实现了私有化。英国电力工业改 革主要措施是取消私营企 业进入的限制。在对发 电、输电和售电纵向分离的同时, 对发电企业进行横 向分解, 输电和配电一体化经营, 同时加强对电力的 管制和对输电价格进行管制, 对发电和输电企业实 行私有化。对电力的监管是按配电企业的分布, 设 立了 12 个管制区域, 并成立电力管制办公室( OF FER) , 依法任命了电力供应总监, 采用单个官员负 责监督管理的方式。
英国电力改革的经验。英国的电力改革是私有 化模式, 是一个完整的从资本主义国家国有电力向 私有化转变的不归之路。英国彻底厂 网分开的结 果, 是国内电力公司丧失了国内的电力市场, 使其成 为跨国电力公司的天下。英国私有化改革的设想是 厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商, 将 发电、输电、配电、售电各个环节分解。但经过十年 左右的时间, 英国又重新 出现了纵向整合 的趋势。 英国 2000 年 3 月 27 日起取消了强制性电力库, 实 行多边合同主导的新交易规则, 允许电力合同跨度 从当天到几年以后。并重新设定新的电力交易规则 ( NET A) , 从私有化模式到管制的不断加强, 改革政 策仍在不断地调整之中。英国电力改革的设想是: 公平竞争, 每家公司的市场占有率在 20% 以下。相 反, 在国际 市场中的大企业却 要做大做强, 争夺市 场, 许多国家正在使国内公司合并成大公司, 以争得 一席之地。国际资本的兼并重组趋向和最近出现的 纵向整合趋势, 反映了国际资本的动向和竞争的结 果, 是大企业占优势, 这是不可阻挡的趋势。认为破 碎分割才能实现公平竞争, 只不过是学者们的! 纸上 谈 兵∀ 而 已。
( 二) 美国 纵向整合模式 美国建立竞争性电力市场的原动力: 一是 20 世 纪 70 年代末期到 80 年代的经济状况导致许多电力 公司的发电成本居高不下, 发电行业的规模经济效 益在 20 世纪 80 年代急剧萎缩, 而新出现的小型发 电商其发电成本大约只有原有发电商的一半左右; 二是建立竞争的电力市场可以带动多个曾经是垄断 行业的竞争; 三是输电领域的技术进步使得电力在 高压情况下输送的距离大大增加。以上三点意味着
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北京交通大学学报( 社会科学版)
2004 年
电力市场中的发电环节不可能再继续保持原有的自 然垄断地位了。
美国的电力企业比较分散, 特别是许多配电和 输电企业是 地区性企业, 规模并不 大。20 世纪 90 年代初, 美国能源委员会决定对电力进行改革。 1992 年通过能源政策法案后, 美国电力市场开始引 入竞争。一直到 1996 年, 开始在两个州进行改革试 点。美国电力体制改革的四个步骤: 一是限制垄断 企业的市场力量, 实行输电、发电和销售功能分离; 二是建立独立的输电代理机构和电力交易市场; 三 是开放销售市场, 取消批发价格的规制, 允许消费者 直接选择电力供应商; 四是区域配电网公司基本上 保持垄断经营。美国电力体制改革的主要措施是从 成本控制入手, 趸售业务引入竞争, 实行输电和发电 功能分离, 电网分散所有, 企业重组靠市场机制, 跨 州管制从控制价格和限制进入转向促进竞争、限制 垄断。
峰期间爆发出电力危机, 必然引起电力需求和供应
不足之间的尖锐矛盾。按照美国的法律规定, 政府 通过经济管制对电力行业实施控制, 法律规定供电
公司对供电区域内的用户有不间断供电的义务和责
任。现在电力行业发、输、配、售各个环节破碎化以
后, 显然哪一个环节都不能负责了, 法律也来不及规 定谁将对此负责。因此 出现了电力公 司向法院上
诉, 要求赔偿的状况, 而不是政府上诉要求电力公司
进行赔偿。监管机构是政策执行者, 不能负责, 政府 认为它只负责宏观调控, 平衡出了问题应当由市场
负责, 缺电了市场应当 响应, 增加供电, 建设电厂。
可是电力行业与其它行业的不同之处在于建立电厂
需要的周期较长, 也就是说当电力市场缺电时市场 不能马上响应。结果只能是美国政府和加州政府直
接紧急干预, 甚至出现了州政府出钱收购两大电力
北京 交通大学学报( 社会科学版) Journal of Beijing Jiaotong University( Social Sciences Edit ion)
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国外电力改革的经验及启示
任继勤, 方春阳
( 北京交通大学 经济管理学院, 北京 100044)
摘 要: 电力改革的一般规律都是以现有电网管理 体制为 基础, 提出改 革方案, 并采 用渐进 的改革 方法, 一般都 需
要十年左右时间。中国是发展中的电力市场, 电力改革的 焦点应当是新增电力设施, 其首要目 标是吸引 电力投资,
建设充足的发电容量; 其方案应是实现政企分开 , 打破垄断, 优化资源配置, 加强监管。
关键词: 电力; 改革; 经验; 模式; 市场
中图分类号: F407. 2
文献标识码: A
文章编号: 1672 8106( 2004) 02 0024 05
Experience and Enlightenment on the Reform of Foreign Electric Power
REN Ji_qin, FANG Chun_yang
( School of Economics and M anagement, Beijing Jiaotong U niversity , Beijing 100044, China)
Abstract: T his t hesis analyzed universal laws of t he electric pow er reform w hich are all based on exist ing electric power netw ork of m anagement syst em. It usually needs t en years to put forw ard t he pro jects of ref orm and t he met hods of gradual reform. China s market of elect ric pow er is a developing market of electric pow er that t he focus on the reform of elect ric pow er should be a new ly_increased elect ric pow er facility . T he primary goal of t he reform on elect ric power is t o at tract the investment and build sufficient capacit y of generating elect ricit y. T he scheme of t he reform of elect ric power should separate government funct ion f rom ent erprise management, break monopoly , optimize scheme and st rengt hen int endance in China. Key words: elect ric pow er; reform; ex perience; mode; m arket
一、问题的提出及一般分析
电力改革是一个世界性的课题, 综观世界各国 的电力市场化改革实践, 既有电价降低、服务质量提 高的成功经验, 也有像美国加州电价飞涨、电力短缺 的电力危机。电力改革一般都是要实现多重目标的 平衡, 实施电力改革、建立竞争性电力市场是一个复 杂的过程, 其主要原因就是改革具有多重目标, 而且 其相互之间具有矛盾性。
各国改革的一般规律都是以现有电网管理体制 为基础, 提出改革方案, 并采用渐进的改革方法, 从 改革开始到基本完成一般都需要 10 年左右时间。
西方流传一句名言, 市场能解决一切问题, 但市
场不能解决自己的问题。一个设计错误的方案, 自 己不能纠正自己。中国正在深化电力改革, 应该认 真分析研究各国电力改革进程和出现的问题, 从中 得到一些有益的启示。
二、电力行业的一般特点和 基本的改革变化趋势
电力行业符合自然垄断的技术经济特征。电力 从生产到使用由四个环节组成: 发电、输电、配电、售 电。电力作为商品, 其生产消费有着非常特殊的一 面, 既它的产供销在瞬间完成, 并时刻保持平衡。电 力的使用者在时间分布上的不均匀性, 造成了用电 负荷的峰荷、腰荷、谷荷。这样就有可能造成在峰荷
收稿日期: 2003 01 07 作者简介: 任继勤( 1963 ) , 女, 黑龙江哈尔滨市人, 北京交通大学经济管理学院博士生。
第2期
任继勤等: 国外电力改革的经验及启示
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时期电的供应困难, 在谷荷时期又出现供过于求的 现象。电力行业只有在规模化、网络化的经营基础 之上才能实现系统最大经济效益。电力市场的基本 特征是开放性、计划性和协调性。电力市场各个成 员之间是相互紧密联系的, 任意一个成员的操作, 都 将对电力系统产生影响, 所以要求电力市场中电力 的生产、交换、使用等具有计划性; 同时由于电力系 统要求做到供需的即时平衡, 所以电力市场中的供 应者之间、供应者与用户之间必须要相互协调[ 1] 。
根据世界各国电力改革的实践, 电力市场可以 划分为成熟的和发展中的电力市场两种。成熟的电 力市场, 电价水平一般反映了成本和投资回报率, 客 户有较高的电价承受能力, 用电需求增长较缓, 筹措 资金的需求不大; 发展中的电力市场, 电价方面交叉 补贴现象较为普遍, 用电客户对电价上调的承受力 较差, 对新增发电设施有很大的要求。
电力改革的基本做法是根据电力市场发展的不 同阶段, 确定改革的焦点和首要目标[ 2] 。对于成熟 的电力市场, 改革的焦点是降低电价, 改革的首要目 标是提高效率, 为客户提供更多的选择和提高系统 的安全可靠性; 而提供充足的发电容量、新增发电设 施和吸引投资是改革的次要目标。对于发展中的电 力市场, 改革的焦点是新增电力设施, 改革的首要目 标是吸引电力投资, 建设充足的发电容量; 而降低电 价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为改革 的次要目标。
三、国外 4 种典型电力改革模式和经验
( 一) 英国 纵向分离模式 席卷 全世界 的电 力改 革首 先发 起在 英国 。19 79 年保守党人撒切尔夫人赢得大选, 她认为! 英国经济 最大的两个问题是垄断的国有 化企业和垄断 的工 会∀, 企图通过! 私有化方案∀重振英国经济, 进行了 一系列国有行业的私有化改革: 从北海石油、港口、 机场、电讯、煤气到宇航、钢铁、煤炭、供水都私有化, 最后把规模最大的电力工业私有化。英国电力改革 时的特点是, 电力富余, 用电增长缓慢, 对电力发展 需求不大。其电力改革的主要目标是私有化、引入 竞争、降低电价。电力改革方案是开放发电市场, 引 入竞争机制, 引进外资和重组, 将国有的英国电力公 司( CEGB) 分解成 16 个公司( 其中 12 个地区配电公 司、3 家发电公司和 1 家高压输电公司) , 然后逐步 私有化和上市, 输配电方面继续实行垄断经营, 加强 监管[ 3] 。 电力改革的过程分为四个步骤。一是 1983 年 在发电领域引入竞争; 二是 1989 年改革电力管理体
制, 加强政府管制; 三是电力企业重组; 四是国有电 力公司实行私有化。1988 年英国政府公布了对电 力产业实行私有化的白皮书, 私有化从非核电站和 电网入手。1990 年底, 英国政府首先 对 12 个地区 电力局及其合 资组建的国家电网公司 实行了私有 化。接着, 1991 年 3 月出售了国家电力公司和! 电 力生产公司∀的大部分股票; 南苏格兰电力公司和苏 格兰水电公司也都实现了私有化。英国电力工业改 革主要措施是取消私营企 业进入的限制。在对发 电、输电和售电纵向分离的同时, 对发电企业进行横 向分解, 输电和配电一体化经营, 同时加强对电力的 管制和对输电价格进行管制, 对发电和输电企业实 行私有化。对电力的监管是按配电企业的分布, 设 立了 12 个管制区域, 并成立电力管制办公室( OF FER) , 依法任命了电力供应总监, 采用单个官员负 责监督管理的方式。
英国电力改革的经验。英国的电力改革是私有 化模式, 是一个完整的从资本主义国家国有电力向 私有化转变的不归之路。英国彻底厂 网分开的结 果, 是国内电力公司丧失了国内的电力市场, 使其成 为跨国电力公司的天下。英国私有化改革的设想是 厂网彻底分开、输配分开、用户自由选择供电商, 将 发电、输电、配电、售电各个环节分解。但经过十年 左右的时间, 英国又重新 出现了纵向整合 的趋势。 英国 2000 年 3 月 27 日起取消了强制性电力库, 实 行多边合同主导的新交易规则, 允许电力合同跨度 从当天到几年以后。并重新设定新的电力交易规则 ( NET A) , 从私有化模式到管制的不断加强, 改革政 策仍在不断地调整之中。英国电力改革的设想是: 公平竞争, 每家公司的市场占有率在 20% 以下。相 反, 在国际 市场中的大企业却 要做大做强, 争夺市 场, 许多国家正在使国内公司合并成大公司, 以争得 一席之地。国际资本的兼并重组趋向和最近出现的 纵向整合趋势, 反映了国际资本的动向和竞争的结 果, 是大企业占优势, 这是不可阻挡的趋势。认为破 碎分割才能实现公平竞争, 只不过是学者们的! 纸上 谈 兵∀ 而 已。
( 二) 美国 纵向整合模式 美国建立竞争性电力市场的原动力: 一是 20 世 纪 70 年代末期到 80 年代的经济状况导致许多电力 公司的发电成本居高不下, 发电行业的规模经济效 益在 20 世纪 80 年代急剧萎缩, 而新出现的小型发 电商其发电成本大约只有原有发电商的一半左右; 二是建立竞争的电力市场可以带动多个曾经是垄断 行业的竞争; 三是输电领域的技术进步使得电力在 高压情况下输送的距离大大增加。以上三点意味着
26
北京交通大学学报( 社会科学版)
2004 年
电力市场中的发电环节不可能再继续保持原有的自 然垄断地位了。
美国的电力企业比较分散, 特别是许多配电和 输电企业是 地区性企业, 规模并不 大。20 世纪 90 年代初, 美国能源委员会决定对电力进行改革。 1992 年通过能源政策法案后, 美国电力市场开始引 入竞争。一直到 1996 年, 开始在两个州进行改革试 点。美国电力体制改革的四个步骤: 一是限制垄断 企业的市场力量, 实行输电、发电和销售功能分离; 二是建立独立的输电代理机构和电力交易市场; 三 是开放销售市场, 取消批发价格的规制, 允许消费者 直接选择电力供应商; 四是区域配电网公司基本上 保持垄断经营。美国电力体制改革的主要措施是从 成本控制入手, 趸售业务引入竞争, 实行输电和发电 功能分离, 电网分散所有, 企业重组靠市场机制, 跨 州管制从控制价格和限制进入转向促进竞争、限制 垄断。
峰期间爆发出电力危机, 必然引起电力需求和供应
不足之间的尖锐矛盾。按照美国的法律规定, 政府 通过经济管制对电力行业实施控制, 法律规定供电
公司对供电区域内的用户有不间断供电的义务和责
任。现在电力行业发、输、配、售各个环节破碎化以
后, 显然哪一个环节都不能负责了, 法律也来不及规 定谁将对此负责。因此 出现了电力公 司向法院上
诉, 要求赔偿的状况, 而不是政府上诉要求电力公司
进行赔偿。监管机构是政策执行者, 不能负责, 政府 认为它只负责宏观调控, 平衡出了问题应当由市场
负责, 缺电了市场应当 响应, 增加供电, 建设电厂。
可是电力行业与其它行业的不同之处在于建立电厂
需要的周期较长, 也就是说当电力市场缺电时市场 不能马上响应。结果只能是美国政府和加州政府直
接紧急干预, 甚至出现了州政府出钱收购两大电力