税费政策协同与矿业税费降低路径分析

税费政策协同与矿业税费降低路径分析

作者：彭茜程宏伟喻上坤

来源：《经营管理者·下旬刊》2016年第07期

摘要：矿业发展影响着我国的经济增长、社会稳定和生态建设。如何使矿业企业摆脱旧模式、实现新增长，是经济新常态下亟需解决的重要问题。制约矿业企业发展转型的主要原因在于矿业税费结构性水平过高。通过以矿业税费政策协同为中心，建立清晰简洁的矿业税费结构，能够有效降低我国矿业税费负担，释放企业发展空间。

关键词：矿业税费结构性水平政策协同

一、引言

矿业税费问题一直是我国税收制度改革的焦点问题之一。近年来，随着经济下行、产业升级等宏观因素影响，加之矿业产能过剩、矿产品价格下跌、企业竞争加剧等行业变化，矿业企业经济效益每况愈下。而高昂的税费更是让矿业企业不堪重负。因此，2012年，国家发改委发布《煤炭工业发展“十二五”规划》，拉开矿业税费改革的序幕，以期通过“清费立税”降低矿业税费，释放企业生存空间。2014年10月，财政部、国家发改委连发两项通知（《关于实施煤炭资源税改革的通知》《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》），规定从2014年12月1日起，煤炭资源税由从量计征改为从价计征，同时，“将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金（山西省）、原生矿产品生态补偿费（青海省）、煤炭资源地方经济发展费（新疆维吾尔自治区）”。2016年5月，财政部、国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》，规定从2016年7月1日起，矿产资源税全面从价计征，同时以河北省为试点单位，展开水资源税试点工作。

尽管矿业税费改革进行得如火如荼，但改革成效不可能一蹴而就。有效降低我国矿业税费需要厘清我国矿业税费整体情况以及存在的问题，并认清这些问题潜藏的风险，才能结合实际，制定能够有效降低矿业税费负担的政策。本文通过梳理我国矿业税费现状，提出以政策协同为中心降低矿业税费负担的解决思路，为我国矿业税费改革提供对策建议。

二、矿业税费现状：结构性水平过高

当前我国矿业税费呈现多、乱、散、重的特点，导致矿业税费结构性水平过高，在经济发展新常态下给矿业企业带来严重负担。

1.矿业税费种类繁多、名称不一，特殊性税费尤为典型。以煤炭行业为例，根据司坡森（2009）统计，目前我国涉煤税费近30项。仅以矿山环境恢复治理保证金为例，全国主要矿业省份就有矿山环境恢复治理保证金（山西、河北、甘肃）、矿山地质环境治理保证金（内蒙

古、山东、四川、新疆）、矿山地质环境治理恢复保证金（陕西、安徽）、矿山环境治理恢复保证金（青海、河南）、矿山环境治理和生态恢复保证金（江西）、矿山地质环境恢复治理保证金（云南）、矿山生态环境恢复治理保证金（北京）、矿山地质灾害和地质环境治理恢复保证金（贵州）8种名称。除中央规定，一些地方政府还向矿业企业收取地方行政性规费，例如山西省水资源补偿费，进一步加重矿业企业税费负担。经调研发现，由于税费名目过多，一些矿业企业都厘不清具体缴纳的税费种类与数量。

2.矿业税费范围广、分布散、形式多。除一般性税费，矿业企业还需就使用或占用土地资源、矿产资源、水资源、林木资源等自然资源，以及排污、安全等问题缴纳税费。分布散乱，涉及部门众多，矿业税费的征收管理涉及中央与地方财政、地税、国税、国土资源、水利、林业、环保、安监等多个部门。税费形式上主要分为税、行政性规费、保证金、基金等。矿业企业税目冗杂，不仅导致矿业企业税费处理程序复杂，还影响政府监管、统筹矿业税费的效率与效果。

3.矿业税费关系混乱，效用界定不清晰。矿业税费存在同一性质税费重复征收的现象，集中表现为资源类税费与环境类税费。由于使用矿产资源，企业需缴纳采矿权使用费、资源税、矿产资源补偿费3项税费。此外，矿山环境恢复治理本就包含土地复垦，矿山环境恢复治理保证金与土地复垦费二者不应重复征收，但实际上企业缴纳矿山环境恢复治理保证金后，还可能要缴纳土地复垦费。矿业税费政策不协同、税费关系不明确，进一步加重了矿业企业税费压力。

4.矿业税费个别税费负担率重，税费改革难。以煤炭行业为例，据笔者测算，2014年12月煤炭资源税从价计征之后，煤炭企业平均资源税负为2.89%，较改革前平均增加了2.35%。由于《关于全面推进资源税改革的通知》从2016月7月才开始实施，其他资源税仍从量计征的行业，资源税无法反映市场价格波动，随着矿产品价格下跌，企业单位产品收益降低，资源税负相对增加。矿业税费改革难、改革效果不理想，导致税费水平上升，制约我国矿业企业升级转型。

三、矿业税费结构性水平过高的潜在风险：对冲企业发展自我积累，引发经济、社会、环境问题

经济下行、产能过剩、价格下跌、竞争加剧等综合因素，使矿业企业陷入发展瓶颈。高税费负担更是进一步加重企业财务压力、对冲企业自我积累、阻碍企业转型升级。若不改变矿业税费现状，矿业企业的生存困境将会威胁经济发展，影响社会稳定，触发生态危机。

1.矿业企业转型困难，阻碍经济改革。被高税费负担所累，矿业企业将精力集中于维持基本生存，没有精力寻找新增长点，无法实现结构优化、产业升级。矿业转型失败将会通过产业链扩散到其他产业，阻碍我国经济改革效果。

2.矿业企业裁员减支，影响社会稳定。受当前矿产品市场需求限制，矿业企业寻求从成本端入手，通过裁员降低人工成本。失业员工过多危及的不仅是经济发展，员工生计失去保障，贫富分化加剧，将会造成人员恐慌，影响社会稳定。

3.矿业企业自顾不暇，矿山环境进一步恶化。矿业企业生产期间本就开支巨大，加之需负担高额税费，企业资金周转不足，运营难以维系，遑论矿山环境恢复治理。根据《中国矿产资源报告（2015）》，截至2014年底，全国矿山地质环境恢复治理保证金欠账率达45.7%。高税费负担严重约束矿业企业现金流，矿山环境治理陷入僵局，将会导致生态环境进一步恶化，引发生态危机。

四、降低矿业税费负担的对策建议：以政策协同为中心，统一矿业税费结构

改变矿业税费体制是实现矿业企业发展、经济转型、生态环境治理的重要途径。矿业税费制度改革要贴合现实，既不能“一刀切”，也不能过于细化，引起制度冲突。因地制宜、因时制宜、因主体制宜，建立以政策协同为中心、清晰简洁的矿业税费结构，有效降低矿业税费，减轻矿业企业税费负担。

1.规范矿业税费体系，做到政策协同、部门协同、区域协同。解决矿业税费结构性水平过高的问题，首先需要从特殊性税费入手，明确界定各税费关系。结合矿业实际，从中央层面对矿业税费进行名称统一、用途界定、标准规范，减少中央与地方、地方与地方、政府与企业政策冲突，提高政策执行效率。

2.精简税费结构，清除重复性、非必要性税费。当下矿业实行的“清费立税”改革，重点应置于及时清理行政性规费，不能只立税而不清费。资源税改革后，资源税率上升，更加要求其他行政性规费的减免政策跟上改革步伐，适当取消不必要的、重复性税费，同一性质税费保留一项即可，构建清晰明了的矿业税费体制。

3.资源税全面从价计征后，结合实际确定折算系数。资源税全面从价计征能够体现矿产品价格波动，灵活反映市场需求，在当前经济形势下有助于降低企业资源税负担，改善其生存环境。但资源税的从价计征需要合理制定资源税折算系数，鼓励企业进行矿产品精加工、深加工，使采选一体化企业得到合理政策优惠。

4.改变矿山环境恢复治理保证金提取返还方式，实现“边开采，边治理，边使用”。经济下行期应适当放松政策环境，企业进行矿山环境恢复治理工作时就能够支取矿山环境恢复治理保证金，减轻矿业企业生产期间资金压力。由于改变矿山环境恢复治理保证金提取返还方式，地方政府更加需要对矿业企业进行管理约束，严格惩戒将矿山环境恢复治理保证金另作他用的企业。

5.加强矿业企业税费信息披露，发挥外界监督作用。矿业企业税费信息披露有助于政府灵活调控税费政策、管理企业纳税行为。通过披露资源类、环境类等税费信息，为企业资源使