多中心治理理论面临的困境及对策详解

多中心治理理论在中国面临的困境及对策

摘要：多中心治理理论提供了一种不同于传统的科层制管理的新思维，它打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，然而由于多中心治理理论本身的局限和移植到中国的局限，多中心治理的实现还困难重重。转变政府角色和职能，发展社会组织，培育现代公民，充分发挥中国特色的党、人大和政协等组织的作用，才是解决这些困难的可靠对策。

关键词：多中心；困境；对策

自从20世纪80年代以来，西方国家兴起了一场以“新公共管理”为核心内容的声势浩大的政府改革运动，多中心治理理论作为这场运动的最新成果，为公共治理提供了一种全新的价值理念和制度安排。该理论从它诞生之日起就迅速成为学术界的热点，也是一个理论上的全新的研究领域，很多学者（当然也包括国内）都对其作了深入性﹑系统性的研究。笔者在梳理他们的研究成果时，发现目前国内学术界对该理论研究的兴趣点和兴奋点主要集中在于介绍该理论或建构该理论的理论体系，这些都属于该理论的理论研究。当然也有很多学者侧重该理论的应用研究，比如臧乃康探讨了多中心治理理论对长三角区域公共治理合作机制的重要意义【1】.宋敏探讨了多中心治理理论视角下的农村公共物品的供给机制问题【2】.龙献忠分析了高等教育多中心治理的内涵、必要性和意义【3】这些学者将多中心理论与现实问题紧密结合，提出了一些有建设性的见解。综上所述，无论是对多中心治理理论的理论研究还是应用研究，都没有系统性的分析该理论在中国应用面临的困境及对策。本文在综合前人的成果基础之上，尝试探讨这一问题。

一、多中心治理理论的基本内容及主要特征

（一）对多中心治理理论的内涵界定

对这一理论的内涵的准确把握，我们需要理解“多中心”和“治理”这两个关键性的概念。

多中心”概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务.在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。当然对这一概念最权威的解释应该属文森特．奥斯特罗姆“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续

的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”【4】.可见多中心的实质就是打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，对公共事务进行管理，为人类提供服务。

“治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中,界定治理为:各种公共的或私人的个人和机

构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。短短十几年，治理理论迅速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。

治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依

靠国家的强制力量来实现。另一位研究治理的学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：

1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；

2．治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；

3．治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；

4．治理指行为者网络的自主自治；

5．治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。「【5】

通过对于“多中心”与现代“治理”概念的分析,可以对多中心治理的含义进行描述:多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了“搭便车”行为,避免“公

地的悲剧”和“集体行动的困境”,扩展了治理理论的公共性「6」

（二）多中心治理理论的主要特征

通过对多中心治理理论内涵的界定，我们可以发现该理论之所以具有旺盛而强大的生命力，主要在于它强调国家与公民社会之间不是零和博弈，只要运用得当便可实现双赢合作，即它指出维护公共利益实现公共合作，需要多元、民主、自治、合作，而不是政府的一元化管理和对资源尤其是公共资源的垄断。具体说来，首先，多中心治理理论在权力的合法性来源这一问题上，摒弃了政府作为唯一权力中心的霍布思式的观念，认为各种非政府组织、民间自治团体、协会同样可以成为合法权力的来源；其次，在处理国家与公民社会这一重大的关系问题上，它抛弃了二者二元对立的陈腐观念，强调二者通过谈判、对话、沟通等方式来实现合作；再次，多中心治理的结构不是传统的韦伯式的科层制管理，而是网络型的交织型的治理结构，每个中心就是网络上的一个节点，每个中心体可以与其它中心体自由交流，直接表达自己的利益。

通过对多中心治理理论内涵的描述，显而易见它是建立在对传统统治理论批判而又继承的基础上建立起来的。它与统治相比，主要特征在于：

1、多中心治理在治理主体上，由传统的一元主体转变为多元化的主体，它既包括传统的政府，也有企业、非营利组织、公民社会、社会组织等。在市场经济条件下，催生出多元化的利益诉求，多元的利益诉求催生多元的组织。基于利益的均衡，现代治理倡导多元共治。

2、多中心治理在治理方式上，由政府强制为主转变为平等基础上的对话和协商，强调治理主体在分工的基础上保持合作，符合现代民主的理念和精神。

3、多中心治理在治理结构上，由传统的线性的科层制结构转变为多核心的网状式，每个中心就是网络上的一个节点，每个中心体可以与其它中心体自由交流，直接表达自己的利益。

4、多中心治理在治理目标上，由传统的统治转变为追求善治，实现国家、社会、公民三者的良性互动。

二、多中心治理理论的缺陷

（一）多中心治理理论的固有缺陷

1、多元主体之间的关系不易把握，尤其是作为作重要的主体：政府和社会组织之间的关系不易把握。目前国内学术界通常认为二者的关系主要有以下两种：一种认为二者是相互合作互利共赢的关系,如社会组织与政府良性互动或互动的互益互助、合作互强或共生共强、资源相互依赖等;另外一种观点是强调二者的对立和制约的关系,如公民社会制衡国家、公民社会对抗国家等.因此我们不能简单的说两者是对立或合作的关系，只能说二者既对立又合作。然而在何种情况下二者是对立的，在何种情况下二者又是合作的？二者合作和对立的界限如何把握？特别的是，政府作为最重要的治理主体，掌握着大量的资源，权力具有扩张性，如何保障社会组织不被政府干预，独立的发挥自己的功能？二者的权责关系如何把握，当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众，推卸责任？这一系列重要问题，多中心治理理论都没有给出明确的答案。

2、责任与效率的关系二者很难兼顾。多中心治理的结构是网状型的，在这种网状型的结构中存在着多个治理主体。为了保证各个组织都能履行责任，必须明确各个组织的责、权、利，这样才能用责任机制来激发各主体的积极性，确保它们发挥自己的功效；但与此同时，责任归属过于明确，也可能妨碍高效的合作，