多中心治理理论的启迪与警示

多中心治理理论的启迪与警示作者：刘峰、孔新峰来源：《行政管理改革》2010年01期来源日期：2010-2-2本站发布时间：2010-3-5 20:42:27阅读量：728次2009年10月12日，瑞典皇家科学院诺贝尔奖委员会宣布，将2009年度诺贝尔经济学奖授予美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)和奥利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)。

值得注意的是，奥斯特罗姆是诺贝尔经济学奖设立四十年来第一位获奖的女性，还是一位科班出身的政治学家，这在该奖项历史上具有开创意义;同时，奥氏以多中心治理(Polycentric Governance)理论为代表的学术创见，既昭示着金融危机下制度主义的再度回归与社会科学研究的科际整合趋向，对包括我国在内的发展中国家而言也不乏启迪意义。

基于此，本文主要探讨四方面的问题：一是分析本届诺贝尔经济学奖奖励方向的调整动向;二是梳理多中心治理理论的主要观点;三是探讨该理论对于我国政府治理的有益启迪;四是指出该理论价值前设与实践运用中可能蕴含的危险成分。

一、诺贝尔经济学奖奖励方向的调整总体观之，本届经济学奖的两位得主均属新制度主义经济学派，这是继1991年科斯(Ronald Coase)与1993年诺斯(Douglass North)之后，诺贝尔经济学奖又一次肯定制度研究的成就，实际上是把奖颁给了“制度经济学”。

经济学家通常研究市场，然而今年的两名得主却并非专研市场的专家。

按照评奖委员会的说法，两人最为突出的学术贡献均集中在经济治理(economic governance)领域。

威廉姆森主要研究私人领域的经济治理，对科斯的交易成本说进行了深入的研究，对企业的边界给予了论证;而奥斯特罗姆则具有更为浓厚的政治经济学色彩，主要研究公共领域的经济治理，证明除政府和市场以外的其他组织(尤其是自主的用户组织)可以更好地管理公共资源，并对公共管理与可持续发展之间的关系进行了深入探讨。

今年诺贝尔经济学奖的最大时代背景当属全球金融危机。

伴随着这场规模及烈度空前深广的危机，正统经济学由于其“市场原教旨主义”遭到了经济学界内外人士的众多诘难。

两位得主的研究都迥异于建立在完美市场及完全理性行为基础之上的纯理论研究;均触及市场失效概念;均从制度的角度来解释经济兴衰及变迁，因此更能兼顾经济变动中的政治、社会及历史因素，而不仅仅局限于纯经济的层面。

全球金融危机始于金融机构治理和监管中出现的严重问题，根源在于经济失衡，直接体现为治理的失败，再次促使人类关注和重视经济治理和公共治理问题，将视角转向对经济现实的研究。

由此，作为一门致用之学，经济学不再局限于市场的理论，必须拓展其关注的领域，走出对模型与计量的盲目崇拜，借助跨学科的研究路径，重建一种“真实世界的经济学”。

此次诺贝尔经济学奖的奖励方向，也许目的就在于引导经济学家们针对全球金融危机暴露出的问题，加强制度的研究，重新思考和界定市场与政府间的关系。

经济学的研究方法和方向，不能单纯建立在逻辑推演尤其是数学模型上，必须关注现实世界，并借鉴其他社会学科的研究成果。

埃莉诺?奥斯特罗姆本是政治学出身，曾任美国政治学会主席，现在仍是印第安纳大学的政治学讲座教授;其丈夫文森特?奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)教授也是久负盛名的政治学家，两人合办的印第安纳大学政治理论与政策分析研究所本身便是高度强调科际整合的“工作坊”(workshop)，其研究人员来自政治学、经济学、法学以及其他社会科学甚至自然科学领域。

奥斯特罗姆夫人本人娴熟掌握经济学界习用的数学和博弈论方法，更广泛深入地进行跨文化、跨国别的调查分析，大量运用案例分析与实验方法，致力打碎传统经济学“万能药”的神话，最终以政治学家的身份获得美国塞德曼政治经济学奖以及本届诺奖。

近二十年来政治学各子学科中被引用频率最高的著作有三本，奥氏的代表性著作《公共事务的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理论的主要观点奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分析与丰富的实证分析。

对真实世界里发生的各类自组织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”，提出了“多中心治理”理论。

其核心就是，在私有化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理方式，并且能有效率的运行。

奥氏的研究证明：与政府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。

一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同收益。

”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。

首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，公共事务的多个处理主体。

作为一种治理思路，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体。

试图在保持公共事务公共性的同时，通过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制。

通过各个生产主体之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低成本，提高质量和增强回应性。

并且，公民还可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，在各个生产者之间进行选择。

其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。

不论是政府垄断还是纯粹的市场提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因而，也各有缺陷。

政府垄断公共事务会造成公共物品提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。

由于市场是以“成本—效益”为核心的处理思路，因此“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。

而多中心的治理模式则跳出了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。

其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。

奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的中介者”。

在公共物品的生产过程中，三个角色分别由不同的主体来扮演。

因此，多中心治理既反对政府的垄断，也不是所谓的私营化。

它不意味着政府从公共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责任与管理方式的变化。

多中心治理中政府不再是单一主体，而只是其中一个主体。

政府的管理方式也从以往的直接管理变为间接管理。

在多中心治理中，政府更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的处理提供依据和便利。

奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。

而治理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新的理念深刻影响着各国的政府改革。

根据治理理论，政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心;社会科学中长期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前张扬;管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性;在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

由此可见，奥氏多中心治理理论早已超出了诺奖委员会所谓“经济治理”的框限，已然成为一派极其重要的政治思潮与社会运动。

三、多中心治理理论对我国的借鉴意义奥氏的多中心治理理论建立在多国生动案例的基础之上，就其有助于解答什么制度才能促进公共资源的有效共享、促进社会的可持续发展方面，对发展中国家不乏启示意义。

对于我国这种既保持大量政府对经济的参与，同时又建立起市场机制的国家，类似于“第三条道路”的治理理论更有其契合之处。

首先，多中心治理强调公民参与政府治理的重要性，认为治理源于政府和公民社会有序的互动，治理的质量取决于发生在政府和市民社会之间的互动的质量。

奥氏所倡导的，其实是一种“社会建设”和“社会治理”的综合性概念。

作为人类区别于其他动物的组织形式，“社会”无疑大于“市场”，也比“市场”本身更具有建设的价值。

我国近年来的社会管理体制改革、事业单位改革、城乡基层自治组织建设等等，在因应世界治道变革趋势的同时，也可以从多中心治理理论中汲取丰厚的思想资源。

其次，多中心治理理论可以对我国服务型政府的构建提供有益的启迪。

当前我国政府在公共服务的提供方面承受着不断增长的压力，公众期望越来越高，在服务标准、成本—效率、公平和透明度方面，服务绩效评估日益苛刻;经济、社会关系日益复杂，要求政府部门增强灵活性和回应性，等等。

要回应这些挑战，必须通过改善公共服务的运行模式不断提升公共服务能力。

这就需要吸收多中心治理理论的有益成分，科学界定政府的公共服务职能，更多地利用独立机构、公私伙伴关系及合同外包，促进政策和执行的分离，增强公众参与，强调顾客导向。

第三，以人为本的科学发展观的提出，标志着中国开始走向一个经济发展和人口、资源、环境相协调，追求共同富裕、社会公正与和谐的时代。

多中心治理理论高度关注“地球温室化”等环境问题，格外珍视人与自然的和谐相处，对于我们从制度层面统筹城乡、区域及人与自然的协调发展具有借鉴意义。

在挑战公共资源“受害”问题或谋求“治理”方法的过程中，现场的“用户组织”应该充当怎样的角色，将会关系到市场运行的好与坏，有时它们为了保护自己的切身利益所“共同”发挥出来的积极作用，甚至比政府介入来保护资源的做法更为有效。

思考“后危机时代”的发展模式，有必要从制度设计及政策制定上汲取这种多中心、多维度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理论中可能隐蔽的“木马”我国正处于深刻的经济、社会与政治转型期，现时代的政治学研究更需增强敏锐的政治鉴别力，详查每种政治思潮的渊源流变，防范与有益成分捆绑而来的理论“木马”，做好外来学说的本土化吸收与转换工作。

对待奥氏的多中心治理理论亦应秉持这种态度。

从理论语境上看，奥氏的多中心治理理论之所以产生，可能与上世纪七、八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关。

直到20世纪中期一直在政治学研究中占据统治地位的法律—宪法传统，以及传统的政治哲学研究，遭到了政治学内部一场巨大的“行为主义革命”的冲击，人们抨击传统研究方法只关注价值或“应然”问题而不关注现实或“实然”问题。