积极推进殡葬服务设施的建设与管理

积极推进殡葬设施的建设与管理
朱金龙
殡葬设施是指殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等为公众提供殡葬服务的设施。

在我国，殡葬设施是一项基础设施，它所提供的服务具有外部性和公共性，而在经营上又具有一定程度的排他性和垄断性，它提供的是一种公共服务产品。

为了维护公众的利益，政府目前对殡葬设施采取了一定的管制和管理措施。

最近，李立国部长在第四次全国殡葬工作会议上所作的工作报告中，提出了今后要着力做好“加快健全殡葬服务设施”这方面的工作。

李部长提到了制定和完善殡葬服务设施建设规划，提到了科学制定殡葬服务设施建设和配置标准，提到了建设殡仪馆、殡仪服务站、公益性骨灰堂和公墓、经营性公墓等设施的具体要求；李部长也提及了殡葬服务设施的管理问题，比如严格按照规划许可建设经营性公墓，进一步规范公墓经营行为，加强对选择性殡葬服务的监管，进一步提高基本殡葬服务水平等。

李部长报告的这些内容，对推进我国殡葬设施的规划、建设与管理提出了明确的方向，我们要认真学习和领会并通过努力工作争取有所建树。

一、认真研究和制定殡葬设施的配置规划
我国目前有关殡葬设施的规划是极其不健全的。

查看各地关于公共服务设施的设置规定（或称为配置标准、基本配套规定）、规划导则、规划设计指标等几乎都没有提及殡葬设施。

个别地方的民政部门据讲已经提出了相应的规划，但真正落实到一个城市的总体规划中的鲜有所闻。

这种状态的形成有多种原因。

首先是人们对殡葬行业的偏见使然，人们忌讳死亡，不愿与殡葬场所为邻，殡葬行业成为一种“邻避设施”，许多公众甚至连政府机构也反对殡葬设施在自己的区域中存在。

其次是人们漠视或者轻视殡葬活动使然，人们遭遇殡葬活动的概率较低，有的还会曲解简办丧事的涵义，因而不会像关心其他公共设施一样关注殡葬设施。

再次是民政部门的工作缺失使然，由于对殡葬设施的重要意义认识不足，多年来对殡葬设施的性质、规模、分布等缺乏研究，甚至自身也时时意见相左，缺少明确的指导思想和相关标准，因而导致殡葬设施在城市公共设施规划中不能占有一席之地。

殡葬设施是一种公共服务设施，属于社会发展领域中社会福利与保障项目，在各地城市居住区公共服务设施规划中应当列入社区服务一类。

目前各地的社区服务规划中多有养老院、老年活动中心、社区活动中心等配置，有的还有老年公寓、救助管理站、残病儿童寄托所、残疾人康复室、福利加工厂等配置，但是极少有殡葬设施（如殡仪馆、殡仪服务站和公益性骨灰堂等）的配置。

但是在2008年发布的《重庆市城乡规划公共服务设施规划导则（试行）》中，我们可喜地看到殡仪服务站一类的殡葬设施的规划安排。

该文件把殡仪服务站定义为提供遗体悼念和骨灰寄存等部分殡仪服务的场所，提出殡仪服务站按服务人口设置，10～30万人配置一处，按照年死亡率8‰计，8位/千人·年的标准设置，配套独立的停车场。

文件指出，区级殡仪服务站按照15位/处设置，每位独立建筑面积120～150m2，每位毛占地260m2、建筑面积160 m2，且每次停放三天左右，故10～30万人的地区设置一处基本可以满足需求。

考虑少量居住区的需求，在有条件的居住区，可以设置1～2个左右的殡仪服务位。

文件还提出殡仪服务站选址应交通便利，但宜与住宅及商业用地有一定分隔，同时特别强调，现在提倡文明丧葬，已经基本没有鞭炮、乐队等扰民问题，不需要完全与居住区分离开。

重庆市的这些规定，同李部长关于要在市区、街道、乡镇适度增设殡仪服务站和在城市和人口相对集中的乡镇、村，重点发展城乡公益性骨灰堂的要求是吻合的。

各地可以参照重庆的办法，认真研究各类殡葬设施的设置标准，并争取列入当地的城市建设规划。

需要提醒的是，在设计殡葬设施设置规划时，民政部门要撤除部门和体制的藩篱，摒弃凡事先考虑体制内利益的落后理念，根据便民利民的原则，通过合理的规划使殡葬设施的设置水平与居住人口规模相对应，与人民的经济、文化发展水平相适应。

民政部门首先自己要意识到并且通过必要的宣传使社会各界都意识到，人的生老病死不可避免，殡葬设施是不可缺少的公用服务设施，从而动员和吸引公众参与到殡葬设施设置的制度建设中来，以争取更多人对于殡葬设施的理解与支持。

民政部门要研究并发布设施规划设计指标或配置标准，作为各地殡葬设施设置的最低基本标准；要充分注意到公众在现时的殡葬习惯，安排适量的土地和设施，避免因不恰当的控制导致设施供应不足而引起的畸形服务价格现象，避免因不周到的安排导致殡葬设施无序发展而引起的殡葬市场混乱现象。

总之，为了实现健全殡葬服务设施的目标，最重要的是在调查研究的基础上应尽快做好殡葬设施的设置规划，对火葬场、殡仪馆、殡仪服务站、公益性和经营性的骨灰堂、公
墓等的设置提出详尽的指标，并纳入各地城市的总体规划。

只有如此，才能按部就班，构建起使人民满意的健全的殡葬服务设施。

二、加快各种殡葬设施的建设与更新
我国现有的殡葬设施被关注的主要是殡仪馆（其中大部分是包含火葬场的综合性殡仪馆）和公墓，这些经过许可设立的殡葬设施由于每年的年报使得民政部门能及时地掌握相关的信息。

根据李部长的报告，截至2012年，全国殡仪馆从1997年的1,289家增至1,782家、公墓从359家增至1,597家。

这些数字表明，在过去的15年间，这些殡葬设施的数量增加了，尤其是公墓增长的速度较快。

同样的在这15年间，由于城市建设的需要和政府对于殡葬事务的关心，其中的一些殡仪馆投入较多的资金进行了迁建、改建或扩建，治丧环境有了极大的改善；也由于经营利益吸引一些社会资本兴办公墓，出现了一批环境与服务先进的经营性公墓，这些表明为数不少的殡葬设施的质量也提高了。

但是，也应看到，与中国进入老龄社会、城市化进程加快、人民支付能力提升等现实情况比较，我国的殡葬设施无论从数量上还是质量上都是不到位的。

由于多数地方政府没有分配资金投入殡葬设施的新建与改建，还有一些县市尚未建设最基本的殡葬设施，多数县市的已有的殡葬设施依旧停
留在三四十年前的水平，礼堂简陋、设备陈旧、污染不能有效治理，有的地方由于设施数量少服务半径过大群众感觉治丧十分不便。

另一方面，大量的未被政府认可却被消费者接受的殡葬设施，如殡葬代理机构、殡仪服务公司、安息堂等不断涌现，他们从拾遗补缺做起，目前已经逐渐形成能够与殡仪馆竞争的能力，成为殡葬设施的一个方面军。

这些现象反映了殡葬服务在需求与供给的平衡过程中，市场正在起着调动资源的作用。

在当前民政系统殡葬设施回归公益的形势下，各级政府对于殡葬设施的建设将会日益关注。

一方面政府出于调整城市布局，集约使用土地等经营城市的目的，需要迁移原有的设施或者建设较大规模的设施；另一方面政府履行满足公民直接需求的职责，也会加大公共资源投入设施建设，以提高公共服务的水平。

结合即将开展的事业单位分类改革，列入公益一类或者二类的殡葬事业单位要在调整原有经营模式的同时，抓紧做好满足设施建设与运营经费需要的计划和预算，做好以前自筹或者借贷的建设资金的核销工作，以保证今后公益责任的正常履行。

政府主办的殡葬设施在很长一段时间内将会是我国殡葬公共服务设施的主要力量，各级政府应当认真地履行好自己的职责。

作为辅助力量，其他的企事业单位、社会团体和个人等社会力量也应可以在规定的范围内建设和经营各种殡葬设
施。

在前些年被某些地方政府“招商引资”吸引到殡葬行业的社会机构，已经对兴办殡葬设施产生了浓厚的兴趣，其中的先进分子更是通过更加广阔的融资渠道募集资金，期望形成规模效应和争取更大的利益。

为了提高殡葬设施提供公共产品的生产效率，政府应当鼓励和引导社会资本参与殡葬设施的建设和运营管理。

由于殡葬设施是一项公共服务设施，它不能采用商业设施的自由竞争方式，而应采用政府与社会资本合作提供公共服务的方式，比如购买服务、特许经营、管理委托、服务外包、BOT（建设-经营-转让）等。

如此，可以避免具有自然垄断性质的殡葬公共服务完全放开而形
成的市场乱象，能有效地保护殡葬消费者的权益，也可以使政府和社会资本共享双方的能力和资源，同时共同承担风险和分享利益，从而使政府、社会资本、公众三方都感到满意。

民政部设想，未来要在火葬区每个县设立一个或以上殡仪馆，在市区、街道、乡镇适度增加殡仪服务站，重点发展城乡公益性骨灰堂，重点支持经济欠发达地区、少数民族地区殡葬设施建设。

这些设想须要先成为各地的布局规划和建设计划，而后要成为具体的建设项目，最后还要落实投资和建设的主体，方能付诸实施。

与此同时既有的殡葬设施也存在实施软硬件改造的巨大任务，提升员工队伍的职业素养、应用现代管理手段、采用环保节能的焚烧设备、改善治丧环境等几乎都是“当务之急”，须要做好人财物的各种准备。

相信在政府的高度重视和社会各界的积极参与下，殡葬设施的建设与更新不会是一句空话。

三、强化各种殡葬设施的规制与管理
对于殡葬设施，政府的各个部门依据分工对其进行有关管理体制、资金渠道、经营机制、经济调节、政策法规、监督机制、教育宣传等内容的管理。

民政部门多年来比较熟悉体制内的殡葬事业单位的管理，而对于非事业单位的各种殡葬设施较少干预，不少地方的民政部门总是去希望其他部门能够出面进行规制。

应当看到，由于一些地方管理上的“真空”，导致为数不少的销售殡葬商品和承办殡葬业务的社会机构不按规则出牌，殡葬市场纷乱不堪，殡葬消费者的权益也受到损害。

还有早些年片面讲求经济效益和市场化取向，导致服务价格不断提升，公众体会不到公共设施所能提供的福利，因此也就有了“垄断”、“暴利”等的诟病。

解决这些问题，除了积极推行各种惠民政策以外，民政部门还要转变观念，根据殡葬设施运营主体多元化的现状，拓宽管理范围，引入多种手段，主动深入地开展必要的规制与管理。

当前，将殡葬设施划分为经营性和非经营性项目，对于政府、公众和机构都是必要的，应当根据项目的不同属性，确立投资主体、资金的来源集道、经营方式和管理模式。

非
经营性殡葬设施的投资主体是政府，资金来源以政府财政投入为主，要按照政府投资的模式来经营；经营性殡葬设施要在符合国家规划和政策的前提下，由企业、社会组织或者外资等多种投资主体，通过公开、公平、公正的竞争，组成项目法人实体进行投资建设、管理及运营。

非经营性或称为公益性的殡葬设施，要承担起为公众提供基本殡葬服务的职能，提供免费的或者成本价格的服务；而经营性的殡葬设施在价格制定时也要兼顾投资者和公众的承受能力，在协调社会利益和投资者利益的基础上确定价格的水平。

两种性质的殡葬设施由于在服务过程中都使用了公共权力或公共资源，属于提供公共产品或准公共产品的服务设施，均具有排他性的特征，因此其服务价格应当受到管制。

在我国，殡葬设施在运营中要认真执行殡葬改革政策，推动社会的文明进步，具体的任务包括推行火葬、改革土葬、提倡文明节俭办丧事。

根据以往的经验教训，殡葬设施的运营者出于经济利益的考虑，往往会违反某些政策规定，以至破坏了生态环境，扰乱了市场秩序，侵害了消费者的权益。

民政部门要在调查与总结的基础上，排出自己行政的任务清单，诸如不得超标建墓、不得开展传销、不得以繁文缛节和巧立名目诱使家属消费等等。

伴随着社会经济的发展，殡葬服务领域业将会出现新的消费形式，比如生前殡葬计划或者生前葬礼、网上殡仪或者网上祭拜
等，也应该事先做好相应的规范，使这些业务纳入健康发展的轨道。

衡量殡葬设施运营的质量好坏，殡葬消费者的满意度是一项重要的指标。

民政部门以往通过年度检验、先进评比、等级评定、竞赛活动等形式彰显先进是非常必要的，也是十分有效的，应该坚持。

但是对于公众和消费者满意度的测评，很多地方还没有开展，或者是没有认真的开展。

民政部门要做好指标设计、样本选择、数据采集、数据分析、评价报告等环节的工作，通过科学规范的满意度测评，收集到真实的社情民意，如此才能促进殡葬设施不断提升运营质量。

今后也只有在各种评比评定中加上满意度的测评，才能够评出名副其实的先进机构。

四、构建健全殡葬设施的制度体系
健全殡葬设施，在我国的殡葬事业发展进程中是一项关键的任务，它事关殡葬改革成败、群众满意与否，因而是民政办部门今后一个时期的主要任务。

为了确保这项任务的完成，需要尽快地建立起一整套相应的制度体系。

法律制度当然是起着决定性作用的制度。

近些年来民政部门一直期待着新的殡葬法律或法规的出台，期间也做了大量的调查研究和法规起草工作，已经积累了比较丰富的立法思想和规定条文，奠定了很好的基础。

对于殡葬设施，以往
的法规比较侧重设立时的许可，这在殡葬设施定性为公共服务设施时是必要的，今后在一个较长的时期内仍然需要这样做。

但是对于许可的条件、程序以及权限层级的分配需要斟酌并做必要的调整，要为各种建设或运营主体提供透明、公平、刚性的规定，以杜绝暗箱操作、以权寻租等不正之风。

对于殡葬设施，还需要对其运营中的普遍问题进行规范，诸如公墓墓地的使用权属、墓地维护费的收支、殡仪馆遗体的保存限期、商品的限售清单等，都需要有一个明晰的规定，给出那些多年困扰运营者问题的解决方案。

支持公营机构建设和运营的财政制度也是非常重要的。

按理说，公益性服务设施拥有政府提供的较为稳定的用地、政策和资金保障应该是不容置疑的，但是对于殡葬设施来讲，似乎还需要努力。

历史上曾经有过的对殡葬职工发放特殊岗位津贴、免征个人奖金税等政策的实施感动过一代殡葬人，一些城市用财政资金改造或新建殡葬设施也颇受公众好评。

我们期待的是这些对于支持公益殡葬设施建设和运营的行为能够成为一个全国性的制度，能够享有同医疗、教育、文化等公共设施同样的待遇，能够提升老少边穷地区殡葬设施的水平，实现殡葬公共设施的均等发展。

积极探索并建立能够推动殡葬设施提升服务水平的行政制度，是一项全新的工作。

政府从运动员到裁判员身份的转换，某些殡葬设施从政府直供式到特许经营式的转换，必
将催生一整套新的行政制度。

随着社会的进步，人们对于殡葬设施所提供服务的便捷度和舒适度，以及人性化关注要求会越来越高，民政部门应当坚持“以人为本”的理念，充分借鉴市场机制下对于社会需求和行为模式的研究方法，探索调动各种运营主体满足公众需求的行政方法。

在已有的基础上，民政部门需要加强职业教育和职业资格管理，加强殡葬设备检验和严格环境监测，加强服务价格管制和服务交易的监管，还要逐级开展行政行为的检查与监督。

此外，殡葬行业协会制度的完善也是必要的。

行业协会是从事相同性质活动的机构，为维护共同的合法利益而自愿组织的非营利性社会团体，同样的，殡葬行业协会作为第三方组织，它是联系政府和殡葬设施运营机构的纽带，在健全殡葬设施方面具有重要的地位和作用。

我国的各级殡葬行业协会目前已经在提供决策建议、开展职业培训、搭建互益平台、组织合作交流、协调利益冲突等方面有所动作并已有所成果。

可以预测，今后政府机构随着自己的进一步精简和更加清晰准确的职能定位，将会向协会转移相关职能，大量的事务将由协会来承担，这就为协会的发展和作用发挥提供更好的基础条件。

殡葬行业协会要主动改善协会内部治理结构，增强会员凝聚力，提高行业公信力，做好准备迎接按照法律规定加入行业协会的更多成员，迎接依据委托授权开展
资质认定和等级评定等诸多事务，为健全我国殡葬设施方面做出贡献。

综上所述，我们要加快制定配置规划、落实建设运营资金，发动多种运营主体，强化殡葬设施规制，以完整的制度保障来实现李部长提出的关于健全殡葬服务设施的重要任务。

二〇一四年六月十二日。