发展我国非营利组织的必要性

王浩倩

【摘要】近来，社会管理创新的话题一再被谈起，其中很多学者建议推动非营利组织或者社会团体的发展。文章指出我国有必要发展非营利组织，但目前其发展存在一些问题，要解决发展中遇到的问题，一方面应积极营造有利于非营利组织健康发展的外部环境，另一方面非营利组织也应加强自身的建设。

【关键词】非营利组织　第三部门　不足　建议

发展我国非营利组织的必要性

具有私人属性、公众共同需要的两种消费品是社会上的两类物品。长久以来，公众都认同这样一种观点，靠政府供给的消费品具有公共性质，第一部门为政府；依靠市场系统供给的消费品具有私人性质，市场被称为第二部门。然而历史经验表明，这两个部门不能完全满足公众的需求。因此，第三部门的存在和发挥作用对社会的正常运行具有十分重要的意义。第三部门是一个比较理论化的概念，在实际生活中，我们一般称这类组织为非营利组织（英文简称NPO），也就是本文探讨的对象。与非营利组织类似的词汇还有非政府组织（英文简称NGO）、民间组织、社会组织和社会团体等，这些词汇大同小异，所指的对象基本上都是第三部门，这里不再一一区分。

具体来说，传统两大部门不能完全满足人们需求的主要体现是政府失灵和市场失灵。政府在提供具有公共性质的消费品的时候，引发“政府失灵”的原因可能有以下方面：第一，以民主选举为基础的政府一般倾向于提供普遍性的、符合多数中间选民需求的公共服务，无法满足其余选民的差别需求；第二，政府限于自身财力和人力，无力满足不同社会群体的差别需求；第三，政府在提供消费品的时候，常常会不可避免地受到管理思想及官僚主义运行方式的影响，导致出现效率低下、谋取私利的现象。

市场在提供具有私人性质的消费品的时候，出现“市场失灵”的原因可能存在以下几个：第一，由于市场具有追逐利益的特性，许多具有较强外部性边缘性的消费需求往往因为没有盈利空间而被拒之门外；第二，像养老院和幼儿园之类的机构，则由于信息不对称的特性，许多私人厂商乘机钻空子进入这个小规模市场，欺骗对消费者，通常我们把这种行为称为“契约失灵”。

非政府组织的出现，弥补了传统私人属性和公共性质两大部门的不完整性。正是由于它能起到拾漏补缺的功效，从而使其成为了一种必然的选择。我们可以从间接和直接两方面来看我国非营利性组织在市场经济发展中存在的必要性：

至少可以提供两种或以上的服务，以此来填补市场与政府之间的空

白部分，这是我国非政府组织的直接必要性。首先，非营利性组织可以实现差别服务的提供，在这个过程中，某些具有同等需要的人可以提供一些消费品，只要是他们认为重要的东西，例如教育、环保、扶贫、维权、助弱等；其次，某些容易出现契约失灵的领域可以经由非营利组织提供，例如幼儿园、慈善机构、养老院等。

维护我国的社会稳定（扶贫、维权、环保、突发灾害、教育等）、增加我国公众的凝聚力及提高社会的精神文明水平、提高我国社会进步（促进政治民主、制约公众权力等）方面是非政府组织的间接必要性。

我国非营利组织发展中存在的不足与问题

经过约20年的发展，我国非营利组织的发展取得了巨大的成就，不仅在数量上快速增长，而且活动能力和社会影响力也越来越大，这是任何人都不能否认的。但是，我们还应看到，我国的非营利组织无论在数量还是社会影响力上，还有巨大的发展空间。在笔者看来，我国非营利组织发展中主要有以下问题和不足：

第一，数量少且资金周转不足。据清华大学NGO研究所和《中国发展简报》提供的数据分析显示，目前我国影响力和知名度相对较高的民间自发组织的NGO只有300家上下，这与我国庞大的人口基数相比显然存在巨大差距。

第二，缺乏独立性。我国不少非营利组织都带有浓厚的政府色彩，其实应该称之为半官方组织，如妇联、消协等。一些组织在带有官方色彩的同时，将政府的官僚弊病也带了进来，提供公共产品和社会服务的效率不高，严重影响了非营利组织自身功能的实现。同时，独立性不足，也意味着对政府权力监督和制约功能的丧失。

第三，组织内部管理不完善，目的不明确。我国的非营利组织对资金监管还没有形成一整套监督和管理机制，资金来源及去向都没有明确的指向性，这些都有可能成为我国非营利组织工作人员（特别是管理阶层）进行贪污或挪用公款的可乘之机。

第四，结构不合理。从服务领域上来说，公益性服务类的比例相对来说是比较小的，社会需求较大的保健、教育事业等领域发挥的作用则十分有限。从服务对象上来说，专注于服务优势群体的组织比弱势群体要多。这些结构上的不合理因素，也制约着我国非营利性组织的发展及其功能发挥。

促进我国非营利组织发展的建议

要解决非营利组织发展中遇到的问题，一方面应积极营造有利于非营利组织健康发展的外部环境，另一方面非营利组织也应加强自身的建设，两方面缺一不可。

国家应放松对非营利组织成立和管理的严格限制。严格的管

理限制是制约我国非营利组织发展的重要原因之一。我国非营利性组织在登记等管理体制上呈现出这些特点：监管不力、限制多、门槛高，但最突出的还是实行“业务主管单位”及“登记管理机关”双重负责、监管、审核的体制。双重管理体制下“有责任、无利益”的尴尬地位使登记管理机关和业务主管单位面对非营利组织的成立申请和活动申请往往抱着“多一事不如少一事”的态度，对非营利组织的各项申请大多以推托变相拒绝，阻碍了大批非营利组织的成立和正常运行。

我国对非营利性的组织实行严格登记的管理模式，从指导思想上表现为如果放松对登记方面的管理限制，一些势力会利用非营利机构的身份掩护，从事一些破坏社会和攻击政府的活动。这样的担心虽不无道理，但也应看到，毕竟这些“伪”非营利组织在总体上还是极少数，大多数非营利组织的积极作用是远大于极少数的消极作用的。对于“伪”非营利组织，政府的应对措施应该是改善管理、及时处理，而不是因噎废食，否定一切非营利组织。另外一种保守观念源于错误的权力观和官僚思想，他们追求越大越好和不受监督的权力，而非营利组织的制约和监督权力的功能在他们看来无异于给他们戴上了枷锁。这种思想是完全错误的，应该被唾弃。应看到，政府的权力是人民授予的，自然应接受人民的监督。

国家应制定相关的政策和法律，鼓励支持非营利组织的发展。作为国家和社会的领导者和组织者，政府除了自身发挥作用外，还应支持其他对国家和社会发挥积极作用的个体和组织，充分调动全社会的力量。因此，对于能够弥补政府和市场失灵的非营利组织机构，政府除了放松对其发展的限制外，还应主动采取措施，鼓励、支持其发展。在笔者看来，政府至少可以在以下几个方面努力：首先，在税收政策方面对非营利组织和慈善捐赠行为制定优惠措施。虽然我国也有对非营利组织和相关捐赠方的税收优惠政策，但力度和细节规定还应继续完善和加强。其次，在政府采购方面加大对非营利组织的支持。政府采购原是我国非营利性组织取得财政收入、支持的首要渠道。但现实存在许多非营利组织并不将其列为采购对象这一问题。因此，政府采购中应在坚持以公平公开透明原则为前提下，适当向非营利组织倾斜，加大对非营利组织的支持。另外，在非营利组织员工的就业和社会保障制度上，尽早将非营利组织的员工纳入社会整体的人事和社会保障福利体系，以使非营利组织能够解决在吸引和留住优秀人才上的困境。

非营利组织应加强自身建设。非营利组

织内部问题也是制约其发展的重要因素，因此，要继续发展，非营利组织就应该大力加强自身建设，提高自身综合能力。根据当前发展中出现的问题，笔者认为非营利组织迫切需要在以下几个方面努力：第一，完善内部自律和约束机制，如建立内部管理制度和财会制度等，防止内部员工侵吞资金。第二，建立信息主动公开制度，向公众公布财务、管理、活动等信息，主动接受政府和社会监督，提高非营利组织的公信力。第三，加强融资能力，拓宽融资渠道，保证非营利组织生存和开展活动、提供社会服务的资金基础。第四，加强科学化管理，建立科学的领导决策机制、人事管理制度等，提高开展非营利组织自身的效率和活动能力，防止资金利用率不高和组织官僚化。

应加强对非营利组织的社会监督。当前我国对社会组织的监督主要来源于政府的管理，由于非营利组织数量大、种类多，其有限的管理阶层很难通过常规手段（比如年检）达到理想的监督水平。这类监管手段不仅对操作成本要求较高，而且有些假公济私的行为也不能被及时发现。从欧美等先进国家的经验来看，社会监督是其中一个重要的机制，具有不可替代的作用，其首要原则即是公开性，所有非营利性组织的财务、管理、活动方面的信息必须向社会公开。其中公开分为主动与被动两种，我国的非营利性组织必须要做到定期在简报或媒体上公开发布信息，还应积极配合社会特别是资金捐赠人的索要、查询信息、回应质疑等要求。

（作者单位：中国青年政治学院中国马克思主义学院）