中国多边自主外交

多边外交通常被认为是与“双边外交”相互补充的国家基本的外交战略，[1](P89)是战略研究的重要内容。冷战结束后，国际关系领域一大突出的特点就是多边外交的兴起，不论是在全球范围、跨地区范围还是在地区内部，多边外交都显示了强劲的发展势头。有的学者将多边外交分为四类，即霸权型合作，如北约、华约、经济互助委员会等；协调型合作，如1815年后的欧洲协调机制、当代的联合国安理会、八国集团等；受限的对话合作，如导致美洲国家组织成立的华盛顿会议、国际联盟等；开放的对话合作，例如上海合作组织、东南亚国家联盟等。[1](P89-94)中国作为国际舞台上的一支重要力量，其多边外交活动也受到广泛的关注。本文拟从多边外交的基本内涵入手，分析中国对多边外交的认识和参与过程，以求对冷战结束后中国的多边外交有一个基本的把握。

一、多边外交的基本内涵

多边外交是指三个以上的国际关系行为体在常设的或特别的全球性或地区性的国际组织、国际会议中的互动。与多边外交相对立的概念是“双边外交”。多边外交上升为指导国家对外政策的思想和理论，则是多边主义。与多边主义相提并论的常有“单边主义”、“孤立主义”。但在很多情况下，学者们在具体运用这两个概念时往往并不作严格区分，例如最早提出“多边主义”概念的基欧汉就认为多边主义是“通过特别的安排或通过制度协调三个以上国家的国家政策的实践”。[2]

尽管关于多边外交的研究分析是近几十年的事情，但多边外交的实践却古而有之。有人认为，中国春秋时期的诸侯会盟就是多边外交的一种表现形式。[3](P41)西方国际体系形成和发展过程中，国家之间时常会通过国际会议的形式来解决战后议和问题，则是近代多边外交的通常表现。真正具有当代意义的多边外交是二战后发展起来的以联合国为中心的多边外交体系。但是，冷战使联合国在刚成立不久就成为东西方对抗的舞台，多边外交迅速被掩盖在冷战对抗的阴影之下。直到冷战结束后其在处理国际关系中的独特作用才重新受到人们的重视，并得到充分发展。现代多边外交的形式越来越多样化，内涵也越来越丰富。从当前多边外交的发展情况来看，多边外交在地理层次上有全球性的多边外交，例如联合国、世界贸易组织、世界银行就是全球性的多边外交舞台；跨地区性的多边外交，例如欧亚会议；地区性的，例如欧盟、东南亚国家联盟等地区性的多边外交舞台。从参与主体来说，有政府间的多边外交，例如各国以联合国为舞台而展开的外交活动；还有非政府间的外交活动，例如世界妇女大会等。从涉及的领域来说，则扩展到政治、经济、军事、科技、教育、文化等各个领域。多边外交的表现形式有多边同盟关系、国际组织、国际制度、多国首脑会议等。

从多边外交的发展演变来看，制度化是多边外交的重要发展趋势。一般认为，多边外交的制度化发展是一战之后的事。创建国际联盟的目的就是试图通过制度化的多边机制防止世界大战的再次发生。[4]二战之后，则有越来越多的多边外交被赋予各种组织和制度形式。也正因为这样，鲁杰才从制度的角度定义多边主义，他认为多边主义是“依据普遍行为原则，协调三个或三个以上国家的制度形式”[5](P11)。

多边外交具有公开性和包容性两个特点。

首先，相对于双边外交，多边外交具有更高的公开性。三个以上国家的互动与双边互动相比保守秘密的难度要大得多，因此多边协议的制定和实施比双边协定更加具有透明性，更易于为国际舆论所监督。这样，除了法律的约束之外，多边协议还对所有签约国形成一种道义的约束，从而使一些多边协议比较稳定，难以轻易被废除。正是由于多边外交的这一特点，小国、弱国对多边外交都比较积极。

其次，多边外交之所以是多边的，正是在于它能够包容各方的政策追求，因而具有广泛的包容性。参与多边外交的各方，其具体利益可能有较大的差异，但它们的利益总有一个交汇点。鲁杰认为参与多边行为的集团的合作是基于共同的利益，成员总是预期它们所达成的协议随着时间的推移会在量上给它们带来大致平等的收益。成员在行动范围上具有“不可分割性”。

[6](P12-13)多边外交的开展往往是着眼于一种更长远、更有深度的国家间的合作，要求一个国家克制、甚至放弃某些领域内的单边或双边的利益考量，侧重于有互动关系的多边共同的利益标准。多边合作因此有助于减少摩擦和冲突，有助于促进国家间关系的良性互动。

二、中国对多边外交的认识

新中国成立之初就开始涉足多边外交舞台，例如，1949年11月，即新中国成立之后仅一个月，我国就主持召开了亚澳工会代表会议，1954年4月我国参加了为解决印度支那战争和朝鲜战争而召开的日内瓦会议，1955年参加了著名的亚非会议。但是，由于受国际环境和自身经历的影响，我国对多边外交的态度则发生了较大的变化。

从新中国成立到1978年底党的十一届三中全会作出改革开放的重大战略决策之前这一时期，多边外交没有引起我们的足够重视。这一时期我国虽然参加了一些多边外交活动，但参与是有限的。我国参与的多边外交活动主要是在发展中国家、社会主义阵营或国际共产主义运动范围内。而在文化大革命期间，正常的双边外交都受到了严重干扰，更谈不上多边外交了。即使1971年恢复了在联合国安理会的席位之后，我国对多边外交仍然是“抽象谈论原则和旁观多于实际参与”。[7]从1971年11月24日到1976年12月22日的安理会表决中，中国弃权或不参与表决的次数高达39%。[8](P209)因此，总体看来，我国这一时期对多边外交的态度是比较消极的。

中国这一时期对多边外交的消极态度与当时的国际形势以及中国的处境和自身经历有密切的关系。从国际战略环境看，冷战对抗是这一时期国际关系的主要内容，多边外交被蒙上了对抗的阴影。当时世界上最重要的多边外交舞台——联合国成了美苏对抗的场所，而双方阵营内部的多边合作也要服从冷战对抗的需要。欧洲经济共同体成立的一个重要的理由就是对付苏联的威胁，北约的成立更是冷战对抗的需要。与此相应，苏联东欧社会主义国家则成立了经济互助委员会和华沙条约组织。即使一些非政府组织，如社会党国际和自由党国际，也都把反对共产主义列为它们的重要战略目标。多边外交的这种对抗色彩更因为中国的处境和自身经历而很难赢得中国人民的肯定。中国在建国后就遇上了东西方冷战，作为一个社会主义大国，中国不可避免地被卷入了冷战的旋涡，成了以美国为首的西方阵营围堵的对象。作为当代多边外交重要舞台的联合国成了西方势力反华的重要场所，而朝鲜战争更进一步把联合国推到了中国的对立面。当时新中国政府认为联合国“已沦为以美国为首的帝国主义集团扩大侵略战争的工具”。[9](P27)从而使中国人对联合国的看法在很长时间内都是负面的。在中苏关系密切的年代，中国参与社会主义阵营内部的多边外交也是有限的，中国并没有加入经济互助委员会和华沙条约组织，而只是参加了世界共产党和工人党的大会等多边互动。但这些会议对南斯拉夫共产党的围攻和后来对中共的围攻使这些有限的互动并没有给中国人留下多少美好的印象。同时中国作为发展中国家的一员，一向认为，二战后形成的世界政治经济旧秩序是由发达国家所主宰的，有利于发达国家对发展中国家的盘剥，存在着严重的不平等关系。正是由于这些原因，这一时期的中国对国际组织和多边国际机制大多持否定性的批判态度，不仅不承认其合法性，不与其发生密切的联系，而且还作为现存国际制度的挑战者、“革命者”出现在世人面前。

20世纪70年代末以后，中国和世界都发生了巨大的变化。从国内背景来看，党的改革开放的战略决策使中国和世界更加密切地联系在一起。改革开放之初的1978年，中国外贸进出口总额仅为206亿美元，在世界贸易中的排名为第32位。到2003年中国外贸进出口总额达8512.1亿美元，在世界贸易中的排名为第四。[10]随着经济的快速发展，我国在能源、原材料等方面的对外依赖性也日益增强。对外经济的这种密切联系必然要求我国调整对外政策，融入世界多边制度安排。随着中国与世界联系的加强，中国也逐渐认识到，尽管当前的国际政治经济秩序仍然是西方主导的、存在种种不平等因素，但只有加入目前既定的国际秩序里，才能以建设性的姿态去循序渐进地改造它，使之向公正、合理和民主的方向发展。这样，中