清政府的宪政改革

中国宪政——曲折而凄惨的开篇

袁伟时

宪政，这是人类文明的共同财富，现代文明的标志之一。中国宪政的历史是从晚清开始的。百年前，慈禧下令“预备立宪”；五年后，武昌城头的枪声敲响了这个老大帝国的丧钟，历史翻开新的一页，宪政依然有名无实。这是一个曲折

而凄惨的故事。

（一）代价惨重的播种和起步

任何社会行动都以思想为先导。中国宪政的第一粒石子，是1835年7月由外国传教士投下的。1833年7月，德国传教士郭实猎（1803－1851）在广州创办了中国内地第一份现代期刊：《东西洋考每月统记传》。1835年6月，它披露了一节《新闻》：“英吉利国之公会，甚推自主之理开诸阻挡，自操权焉。五爵不悦，争论不止。倘国要旺相，必有自主之理。不然，民人无力，百工废，而士农商工，未知尽心竭力矣。是以英吉利良民不安，必须固执自主之利也。” 它宣扬的是国家要兴旺发达，国会和自由（自主）这些宪政基本

要素是必不可少的。

1837年7月，它又刊登文章介绍美国的宪政：“容个人任言莫碍……每省良民立公会，自选人才忠烈缙绅代庶民……首领主在位四年遂退。倘民仰望之，欢声载道，复任

四年……民齐平等……个人随意图利……效死执自主之理，

由是国之列邦而兴也。”

1838年更是连篇累牍发表介绍和赞扬宪政的文章。先是在四月那一期上，以《自主之理》为题，肯定自由和法治是“国基”。“英民说道，我国基为自主之理。……自主之理者，按例任意而行也。……自帝王至于庶人，各品必凛遵国之律例。……设使国主任情偏执，藉势舞权，庶民恃其律例，可以即防范。倘律例不定人之罪，国主也不能定案判决矣。”“欲守此自主之理，大开言路，任言无碍。” 接着连续四期连载《英吉利国政公会》和《北亚默利加办国政之会》，详细介绍了国会的起源、运作的具体状况，并比附管子、孟子，而归结为“公会总摄之务，为英国自主之理。”“秉政之列位……所说之话，所办之事十耳所听，十手所指，难逃民之鉴矣。由是观之，其民摄总政，且操权焉。”

这些文章正确地介绍了：（1）公民的个人自由（自主）是宪政和现代国家立国的基础。（2）保障自由的基本途径是法治。（3）国会是推行宪政的中枢。（4）政府领导人选举产生，并接受民众监督。（5）言论自由是宪政不可或缺的条件。（6）宪政是国家兴旺发达的基础，也是使官员真正置于民众监督下、民众真正成为国家主人的基本制度。

不过，这个石子丢到大清帝国的水面，只激起轻微的涟漪。魏源和徐继畬都读过这份刊物，并在十多年后编纂《海国图志》和《瀛寰志略》中大量选用了其中的文章。魏源读了有关材料后，讴歌美国的民主宪政：“其章程可垂奕世而无弊……皆旷代所未闻。” 可是，作为中下级官员，人微言轻，对实际政治生活毫无作用。从地方督抚到皇帝，《海国图志》出版二十多年后讨论何以自强，却不知道这部为国家发展指出康庄大道的书！此后，要求学习西方进行政治体制改革的呼声不绝如缕，但统治者都视若罔闻。

文祥（1818－1876）从1858年起任军机大臣，1861年起兼任总理各国事务衙门大臣，是位高权重的满族大臣。死前不久，光緒元年(1875)上《密陈大计疏》指出：“说者谓各国性近犬羊，未知政治，然其国中偶有动作，必由其国主付上议院议之，所谓谋及卿士也；付下议院议之，所谓谋及庶人也。议之可行则行，否则止，事事必合乎民情而后决然行之。”认为这样的制度，清帝国“势有难行，而义可采取”。这是中国最高领导层第一次议论吸取民主宪政制度的精神，

改进本国的施政。

1884年，两广总督张树声在自己的《遗折》中把意见说得更为明白：“夫西人立国，自有本末，虽礼乐教化远逊中华，然驯致富强，具有体用。育才于学堂，论政于议院，君

民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也；轮船、大炮、洋枪、水雷、铁路、电线、此其用也。中国遗其体而求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果足恃欤!” 这已把西方的政治制度作为救国的

根本上达朝廷了。

启蒙思想家郑观应在1894年即甲午战争那一年出版《盛世危言》，愤懑溢于言表：“或谓‘议政院宜西不宜中，宜古不宜今。’此不识大局，不深知中外利病者之言耳。……今日本行之亦勃然兴起，步趋西国，陵侮中朝。而犹谓议院不可行哉？……噫！傎矣！” 不幸，这些无知傎言根深柢固，郑观应的诤言随风飘逝了。

直到1900年义和团闯下弥天大祸，231位外国人和数以十万计的中国人被杀，招致首都北京再次被列强军队占领，慈禧仓惶逃亡后，才痛感非学习西方无以救亡图存。1901年1月29日，朝廷发出学习西方变法的“上谕”，迈开了十年新政的第一步。1906年9月1日，终于宣示：“时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。” 虽然大清帝国统治者对宪政的理解稀里糊涂，但宪政毕竟由禁忌话语转变为合法语言，中国宪政史翻开了新的一页。

为这个迟来的宪政宣示，中国人付出了什么？在鸦片战争后60年间，主要由于不肯打开国门、认真改革腐朽透顶的专制制度，引发多次内外战争和饥荒，一亿多即四分之一中国人死于非命；给列强的赔款高达七亿多两，相当于十多

年的全国财政收入。

（二）清政府对宪政的理解和路径选择尽管付出如此巨大的代价，大清帝国的高层还是没有学到足够的东西。简短宣布预备立宪的上谕，明确说明他们所理解的宪政是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。这个结论与西方传教士在中国播下的宪政种子相距甚远。与其说这是宪政，毋宁说这不过是开明专制的外衣。

于是，当时的革命党人便斥之为“假立宪”；并且不惜

破坏有关的活动。

1905年9月24日，清政府派出载泽、徐世昌等五位大臣出国考察政治，火车正要启动，革命党人吴樾引爆炸弹，在轰然巨响中，死伤十余人，送行的各界人士纷纷逃命。这次

考察被迫推迟。

这些激进分子不分青红皂白的破坏活动，日后还在延续，而且对其他反对专制的党派非常不宽容。1907年梁启超、马相伯等立宪派在东京成立以实行宪政为宗旨的政党——政闻社，10月17日举行成立大会。同盟会会员张继等十多人