城乡规划权威与规划处罚的尴尬——从《城乡规划法》第六十四条说起

《 市 规 划法》 四 十条 的漏 洞 城 第
原《 中华人民共和国城市规划法》 下称《 （ 城市规 划法》 第 四十条规定 ： 在城市规划 区内 ， ） “ 未取得建
设 工 程规 划许 可 证 件 或 者 违 反 建设 工 程 规 划许 可证 件 的 规定 进行 建 设 ， 重 影 响城 市 规 划 的 ， 严 由县 级 以 上 地 方人 民政 府 城 市 规 划行 政 主 管 部 门 责 令 停 止 建 设， 限期拆 除或 者没 收违 法 建 筑 物 、 筑 物 或 者 其 他 构
法 学 论 坛
城 乡 规 划 权 威 与 规 划 处 罚 的尴 尬
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从 《 乡规 划 法 》 六 十 四条 说起 城 第
段 占朝
摘
要 ：城 乡 划法》 《 规 第六十四条 突破 了原《 市规划法》 城 第四十条的局限 ， 不仅 对 实体违法予
以处罚 ， 且对 程序 违 法也 予 以 处罚 ； 立 了以违 法 建设 行 为 作 为行 政 处罚 的前提 ， 不 再仅 以 违 法 而 确 而
负责 的主 管人 员和 其 他 直接 责任人 员 ； 改该 条 有 关罚款 的 规 定 ， 修 使行 政 处 罚符 合 “ 过罚 相 当原 则 ” 。
关 键 词 ： 乡规 划 法 ； 划 处罚 ； 城 规 责任 制度 ； 罚 制 ； 罚 相 当原 则 双 过
一
部 法律 要 有应 有 的尊 严 ， 必须 要有 自己的 “ 牙
建设者。
响的 ， 限期拆除 ， 不能拆 除的 ， 收实物或者违法 收 没 入 ， 以并 处 建 设 工 程 造 价 百 分 之 十 以 下 的罚 款 。 可 ” 虽然比起原 《 城市规划法》 四十条 ， 城乡规划法》 第 《 第 六 十 四条有 了很 大进 步 ， 但其 在实 施 中依然 存在 不 足 ， 该条 在句 子 之 间 的排 列 上 显 得 逻 辑 混 乱 ， 能 如 不
时 ， 的规 划 行 政 主管 部 门错 误 地认 为 ， 做 出 “ 有 在 限 期拆 除 ” 的处罚 时 ， 能 并处 罚 款 。这 说 明该条 没 有 不 表达 出立 法者 的 意图 ， 者 法条存 在 两种 以上解 释 的 或 立法 禁忌 ， 而导 致执 法 偏 差 ， 能 有 效 地 震 慑违 法 从 不 建设 者 ， 不能 维护 规划 的权 威 。 （ ） 二 只处罚 违 法建设 单位 而不 处 罚 单位 法定代
设 施 ； 响城 市 规划 ， 影 尚可 采取 改正 措施 的 ， 由县级 以
取得建设工程规划 许可证件 ” 就不能对其予以行政 ，
处罚 ， 因为 “ 取 得 建 设 工 程 规 划 许 可 证 件 ” 论 如 未 无
何 都算 不 上 “ 重 影 响 城 市 规 划 ”或 “ 响 城 市 规 严 影
① ［９ ５ 法行字第 １ １９ ］ ５号—— 最 高人 民法院行政 审判 庭关于对《 中华人 民共和 国城 市规划 法》 第四十条如何适 用的答复 ， 其主要 内容如下 ： 违反城 市规划 的行 为人 其违法行为是否属 于“ 严重影响城 市规则”， 应从其违反行 为的性质和后果来确认 。违反该 法第三十五条规定的 ， 于“ 属 严 重影响城 市规 划” 的行 为 ， “ 但 严重影响城市规划” 的行为不仅 限于该规定 ， 应根据 个案的具体情况予 以确认 。而《 市规 划法》 城 第三十五 条规定 ：
一
根 据 该条 规定 ， 规 建 设 须 达 到 “ 重 影 响城 市 违 严
、
《 乡规 划 法》 六 十 四条 的 诞 生 ： 起 于原 城 第 缘
规 划 ” “ 响城 市 规 划 ” 或 影 的程 度 才 能 对 其 予 以行 政 处 罚 ， 句话说 ， 然 违 规 建 设 ， 尚未 达 到 “ 重 影 换 虽 但 严 响城 市规 划 ” “ 响城 市 规 划 ” 或 影 的程 度 ， 仅 仅 “ 如 未
划 ” 。
（ ） “ 重 影 响 城 市 规 划 ” “ 响 城 市 规 三 对 严 或 影 划” 的情 形 缺乏 法律 界 定
上 地 方人 民政府 城 市 规 划 行 政 主 管 部 门责 令 限期 改 正 ， 处 罚款 。 该 条存 在 以下几 个 问题 或 不足 ： 并 ”
（ ） 立 了对 实体 违 法 予 以 处 罚 的 前 提 ， 忽 一 确 而 视 了程序 违 法 的情 形
合过罚相当原则。第六十 四条的实施依然不能有效 震 慑 违法 建设 行 为 ， 利 于维护 法 律 的尊 严 和规划 的 不
权威。 （ ） 条 在 句 子ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ之 间的 排 列上 显得 逻 辑 混 乱 ， 一 该
不 能很好 地体 现 立 法者 的意 图
该条 由三 句 话组 成 ， 一 句 话 和第 二 句 话 、 三 第 第 句话 之 间是递 进关 系 ， 第二 句话 和第 三 句话 之 间是并 列关 系 ， 把这 三 个 具 有 不 同关 系 的 句 子 放 在 一 个 段
很 好 地体 现立 法者 的意 图 ； 只处 罚违 法建设 单 位 而不 处 罚单 位 法定 代表 人 、 直接 负责 的 主管人 员 和其他 直 接 责 任人 员 ； 定 过 于原 则 ， 能使 行 政 处 罚 完 全 符 规 不
因此 ， 该条在句序安排上存在一定的问题 ， 似乎 让人觉得三个句子之间都是并列关 系， 这样一来 ， 规 划行 政 主管部 门 就 只能 作 出三 选 一 的行 政 处 罚 。 同
罚的前 提
齿 ” 不 长 “ 齿 ”的法 律 注 定 被 人 践 踏 。而 法 律 的 ， 牙
“ 牙齿 ” 就是责任制度。由于原《 城市规划法》 四十 第 条在责任制度上的规定存在漏洞 ， 不能有效地维护其
自身 的尊 严 和 规 划 的 权 威 ， 接 导 致 了 《 乡 规 划 直 城
法》 第六 十四条 的诞生 。
任 何单位和个人 不得 占用道路、 广场 、 绿地 、 高压供 电走廊 和压 占地下管线进行建设 。
３ ４
城 乡规 划权 威与规划处罚 的尴尬
面， 自由裁 量权 是 一把 双 刃 剑 ， 用 不 好 会 造 成 规 划 运
处 罚 。 即尚可 采取 改 正措 施 消除 对 规 划 实施 的影 响 的， 限期改 正 ， 处建 设 工程 造 价 百 分 之 五 以上 百 分 之 十 以下 的罚款 ； 法采 取 改 正 措 施 消 除影 响 的 ， 无 限期 拆除 ， 不能 拆除 的 ， 收 实物 或者违 法 收入 ， 以并 处 没 可 建设 工程造 价 百分之 十 以下 的罚款 。可 以看 出 ， 二 第 个 句 子和第 三个 句 子之 间是选 择性 的并 列关 系 。 第 三个 句 子包 含 了两种情 况 ： 即可 以拆 除和不 能 拆 除 两种情 况 。但 “ 以并 处 建 设 工 程 造 价 百 分 之 可
虽然 最 高人 民法 院认 为 “ 重 影 响 城 市规 划 ” 严 应
从其 违反 行 为 的性 质 和后果 予 以认 定 ， 并未 从 根本 但 上解 决 “ 重影 响 城 市 规 划 ”的不 确 定 性 。这 就 给 严
“ 未取 得 建设 工 程 规划 许 可证 件 ” 的程 序 违 法 行 为理 应受 到 行政 处 罚 ， 由于 该 条 规 定 了 须 同 时 “ 但 严
落， 并用两个分号隔开 ， 不能很好地体 现它们 之间的
关系。
表人、 直接 负责的主管人 员和其他 直接责任人 员
《 乡规划 法 》 城 第六 十 四条 规 定 了五种 法 定 行政 处罚 方式 ， 即责令 停 止 建设 、 期 改正 、 期拆 除 、 限 限 罚 款 、 收实物 或者 违 法 收入 ， 五种 行 政 处 罚 方 式在 没 这 三种 情形 下可 以并 用 ， 一是 责令停 止 建设 可 以与限期 改 正 、 款并 用 ， 用 于 未 取 得 建设 工 程 规 划 许 可证 罚 适 或者 未按 照建 设工 程规 划许 可证 的规 定进 行建 设 ， 且 尚可采取 改正 措施 消 除对规 划实 施 的影 响的情 形 ； 二 是 责令停 止建 设 可 以与限 期拆 除并处 罚款 并用 ， 适用 于未 取 得建设 工程 规 划 许 可 证 或 者未 按 照 建 设 工程
规划执法部 门以很大的 自由裁量权 ， 这种 自由裁量权 方面 有助 于规 划 执法 部 门根 据个 案 谋求 平衡 ， 而 从
一
达 到维 护法 律 的尊 严 和规 划 的权威 的 目的 ， 另 一方 但
作 者 简介 ： 占朝 ， 海 社 会 科 学 院 经 济 法 律 社 会 咨询 中 心 副研 究 员（ 海 ，００ ０ 。 段 上 上 ２ ０ ２ ）
２１ 年 １ ０１ １月
云南 大学 学报法学版
Ｊｕ ａ ｆＹｕ ｎ ｎ Ｕｎｖ ｒｉ ａ ｉ ｏ ｏ ｒ ｌｏ ｎ ａ ｉｅｓｔ Ｌ ｗ Ｅｄｔ ｎ ｎ ｙ ｉ
Ｎｏ ｅ ｖ ｍｂｅ ２ ｒ， ０１１
第２ ４卷
第 ６期
Ｖｏ． ４ Ｎｏ ６ １２ ．
文 章 编 号 ： Ｎ ３—１４ ／ ２ １ ）６～ ４— ５ Ｃ５ １３ Ｄ（ ０ １ ０ ３ ０
后果 为前 提 。但 《 乡规 划法》 六十 四条 在 实施 中依 然存 在 不 足 ， 城 第 不能 有 效地 惩 戒 违 法 建设 者 。 因
此， 修改《 乡规划法》 城 第六十四条， 维护法律 的尊严和规划的权威 ： 学排 列该条三 个句子 ， 映立 科 反 法者 的意 图 ， 免 逻辑 混 乱 ； 避 对单 位违 法 建设 的 ， 处罚 违 法 建设 单位 ， 处 罚单 位 法 定 代表 人 、 既 又 直接
行 政 处罚 的畸 轻 畸重 和不公 平 。
鉴于原《 城市规划法》 第四十条存在的上述不足 和问 题 ，０８年 １月 １日起 实施 的《 ２０ 中华 人 民共 和 国 城乡规划法》 下称《 （ 城乡规划法》 ， ）在第六十四条对 之进行 了修正和完善。
二 、 城 乡规 划法》 《 第六 十 四条 的不足 《 乡规划 法 》 城 第六 十 四条 规定 ：未 取 得建 设 工 “ 程 规 划许 可证 或者 未 按 照 建设 工程 规 划 许 可 证 的规 定 进行 建设 的 ， 由县 级 以上地 方 人 民政府 城 乡规划 主 管 部 门责令 停 止建 设 ； 尚可 采取 改正 措施 消 除对规 划 实 施 的影 响 的 ， 限期 改正 ， 建设 工 程 造 价 百 分 之 五 处
重影 响 城市 规 划 ” “ 响 城 市 规 划 ” 能 受 到 行 政 或 影 才 处罚 ， 而 使 “ 取 得 建 设 工 程 规 划 许 可 证 件 ” 从 未 的程 序 违法 行 为可 以免 受行 政处 罚 。 （ ） 立 了不科 学 的“ 二 确 以违 法后 果 ” 为 行 政 处 作
以上 百分 之十 以下 的罚 款 ； 法 采取 改正 措施 消 除影 无
十以下 的罚款” 的规 定 ， 似乎针对 的是后一种情况。 笔者认 为 ， 对于 第一 种情 况 ， 应 当在 “ 也 限期 拆 除 ” 的
同时 ， 可 以 并 处 建 设 工 程 造 价 百 分 之 十 以下 的 罚 “ 款 ”， 则无 法体 现 行 政处 罚 的力度 和威 慑 力 。现 实 否 中 的一个个 鲜 活 案 例 也 说 明 了这 点 。２ １ ０ １年 ， 海 上 全 市 光 别 墅小 区违 法搭 建 总 量 就达 到 ６０ ００多 户 ， 在 处 理 这些 违 法 搭 建 时 ， 关 部 门做 出 的 是 “ 期 拆 相 限 除” 的行政 处罚 决 定 ， 而没 有 同时处 以建 设 工程 造 价 百分 之十 以下 的 罚 款①。这 说 明执 法 部 门在 执 法 中 的确存 在对 该 条 的误 解 ， 以至 于不 能有 效地 震慑 违法