关于完善我国证券市场监管体系的思考 (1)

第１８卷第３期 广东农工商职业技术学院学报 Ｖｏｌ．１８　Ｎｏ．３　２００２年８月 Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ　ＡＩＢ　Ｐｏｌｙｔｅｃｈｎｉｃ　Ｃｏｌｌｅｇｅ Ａｕｇ．，２００２　

关于完善我国证券市场监管体系的思考　

韦 琴

（广东商学院　会计学院，广东　广州　５１０３２０）　

摘 要：目前中国证券市场监管体系存在监管主体职能不强、监管效率低下水平不高、自律　管理有名无实、证券市场监管法律法规不健全及操作性差等问题，亟需借鉴美国等发达证券市场　的经验，从多方面加以完善，如建立多层次的证券监督体系、加强自律管理、健全配套规则和法　制、健全上市公司治理结构、建立完善的信息披露制度等。　

关键词：证券市场；监管体系；完善　

中图分类号：F830 文献标识码：Ａ　文章编号：１００９－９３１X（2002）03－0005－04　

一、我国证券市场监管体系及其存在问题　

（一）我国证券监管体系现状

我国证券市场实行的是集中统一的监管体系，即以政府监管为主导、集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。　

１、监管主体　

我国监管体制分为两个层次：一是国务院证券委员会，简称证券委。证券委负责制定涉及证券市场的宏观政策，诸如审批成立新的证券交易所、批准新的证券法规，同时与国家计委共同确定全国和各省的年度股票、债券发行额度；二是证券委的执行机构——中国证券监督管理委员会，证监会是国务院直属机构，负责主管全国证券期货市场。

２、自律组织　

自律组织是资本市场监管体系中不可或缺的一个重要组成部分。自律组织有两种形式，即社会性的监督组织和行业自律。社会性监督组织包括会计师事务所、律师事务所等证券业中介服务机构。行业自律包括两方面：一是证券交易所的场内自律。证券交易所对其会员在交易所内的交易以及对上市公司和证券商会员进行监管。二是场外交易的自律。中国证券业协会是全国性证券业自律管理组织，通过制定和执行行业性的自律制度，监管证券场外交易，保证场外交易的公平与规范。　

３、监管法规体系　

１９９８年颁布的《证券法》和《公司法》是我国证券市场监管的法律基础，和其他证券管理法规共同构成我国证券市场监管法规体系。　

收稿日期：2002－06－02

作者简介：韦琴（1975－），女，河南洛阳人，广东商学院会计学院助教，管理学硕士。

（二）中国证券市场监管体系存在的主要问题

１、证券市场监管主体职能亟待加强，监管效率低下，监管水平不高　

根据１９９８年国务院批准的证监会“三定”方案，证监会建立集中统一的证券期货监管体系，在全国各地设立派出监管机构并垂直管理。但现实中，正是由于这种监管主体在职能和地区上分割，引起监管主体存在着多元化现象，主管部门之间关系较为复杂、不协调，引致监管效率低下。如中国人民银行负责发放证券商的经营许可证和审查财务状况，并有权收回许可证和取消证券商在交易所的席位；证监会负责监管证券商在二级市场上的营运，调查和处罚证券商的违规行为；地方和中央政府的主管机关则负责确定股票发行公司。在这种多元化管理体制下，出现权力的争夺、责任的推卸和各个管理部门之间不协调，空耗了各部门各企业的大量资源，协调不周出现的漏洞又造成监管的盲区。总之，导致市场失灵，降低了市场效率。在手段方面，政府常用政策手段监管股市，使股市变成了政策市、消息市，政府变成了证券市场上最大的庄家。已出台的有些管理政策缺乏科学及合理性，不符合国际惯例，甚至加剧了市场的不稳定，这些问题说明监管水平有待提高。　

２、自律管理有名无实　

首先，行业自律功能不强。由于缺乏权责相对应的法律机制的约束，证券交易所不能确实履行保护投资者利益的职责，却表现为过多地追求盈利而忽视其应尽的监督职能，在执行仲裁和惩戒职能时，也有偏袒其会员的倾向。同时作为行业性民间协会的证券业协会也处于非常薄弱的地位，尚未真正承担监督职责。　

其次，社会性监督组织没有充分发挥作用。由于各种原因，社会审计在其履行经济监督职能中，有时未起到其作为社会监督组织而应起的作用，如中天勤会计师事务所和安达信会计师事务所在银广夏、安然公司审计中的表现足以证明这一点。　

３、证券市场监管法律法规不健全，操作性差　

（１）１９９９年７月１日正式实施的《证券法》存在着不完善之处。例如：《证券法》将法律责任重点放在了行政处罚和刑事责任上，对民事赔偿只作简略的、操作性不强的规定，没有明确的对投资者造成损失进行民事赔偿的相关条款。曾引起全国关注的广州“银广夏股票盗买案”经广州市越秀区法院判决，遭受损失的原告败诉。在国外成熟的市场环境下，无论上市公司披露虚假信息，或是中介机构违规违法，他们不但会遭到监管机构的处罚，而且投资者还可以控告他们要求赔偿损失。但在我国，上市公司、中介机构违规违法后，大多只受到行政处罚，投资者的损失则无法挽回，反而成为最大的受害者。所以，随着我国证券市场的进一步发展，迫切需要对《证券法》中有关民事赔偿问题、证券监管机构的某些强制执法权限问题做出必要的修改。　

（２）缺乏与《证券法》配套的实施细节和相关法律，如美国证券法律体系中有《证券信誉评级法》、《信托法》，我国则没有相应的规定，《证券法》可操作性不强。　

（３）与《证券法》相关的《公司法》缺乏有效保护少数股东权益的条款，与国际惯例不相符合。　

二、完善我国证券市场监管体系的思考　

中国证券市场是在一个相对封闭的环境下逐步发展起来的，到目前为止仍是一个不成熟、不完善的市场，在这样的基础上加入WTO将会遇到巨大的挑战，必须在多个方面加强建设，完善证券市场监管体系。　

（一）建立多层次的证券监管体系，明确各层次的监管分工与职能，合理确定政府在监

管体系中的定位

美国自１８６３年成立纽约证券交易所以来，证券市场监管体制经过长期的发展完善，已形成联邦政府的监督与管理、各州政府的监督与管理以及证券行业自我监督与管理三个层次。联邦政府专门成立美国证券交易委员会，行使管理、监督全美股票和债券发行交易的职能，检查、监控投资银行、证券发行公司和大股东的经营活动。美国证券交易委员会将全国分为九个证券交易区，各区设一个地区证券交易委员会，协助联邦证券交易委员会管理本地区工作。各州政府对发生在其境内的证券发行和证券交易进行监督管理，实施本州的证券法规。在这个证券市场监管体系中，有五个方面的力量对上市公司实施监管：公司董事会、证券市场参与者、媒体、政府、法庭。这种监管体系监管主体多元化，多层次化，监管主体之间也可以相互监督制约。　

我国资本市场发育不完善，证券监管体系缺陷更大，存在着从监管主体不明确、社会中介机构执业不规范到法律法规的缺失以及执行不到位等一系列问题。所以我们更应该建立像美国市场那样的社会监管体系，建立一个包括无处不在的媒体、闻风而动的律师、铁面无私的评级机构、成熟而行动迅速的政府各级监管部门在内的全方位监管体系，把监管的功能渗透到资本市场的角角落落。　

我国是从计划经济体制过渡到市场经济体制的国家，特需注意在这个监管体系中，政府对证券市场的行政干预不应是对证券市场的主体、价格等实行直接干预，而应表现为对证券市场的法律、法规的执行、实施情况进行监管，以保证法律管理的有效性。针对当前的情况，应加强一线监管部门的地位和职能，减少证券市场监管中的行政干预色彩，协调好各监管部门的工作，使政府监管、法庭诉讼处于监管链条的最后一环。　

（二）加强自律管理

在自律管理方面，应加强证交所、证券业协会、社会监督组织对证券市场的监管，避免自律组织的短期行为，完善其内部各项规章制度，充分发挥作用。美国的证券交易所和证券商协会也发起并制定内部行业规范，负责对本组织成员监管，在制约协调证券市场发展方面起到重要作用。　

（三）建立健全各项法则，建立证券市场诉讼赔偿机制

法律赋予公民诉权，但公民诉权能否实现与一个国家相关的实体法律是否完备有着十分密切的关系。因此，应使证券投资者在其权益受到侵害时，有较为全面的法律根据向人民法院起诉，不致因缺乏法律规定而使法院难以受理，甚或当事人不知可以诉诸司法解决。美国１９３３年证券法、１９３４年证券交易法以及美国国会授权证监会做出的一些规定，确定了在发生内幕交易、欺诈、操纵市场等行为时，一般受害者有法定的诉由和诉讼权利，美国１９９５颁布的《美国私人证券诉讼》确定了在各种情况下诉讼的权利。但从我国目前证券法律制度看，法律缺乏民事赔偿的具体规定，投资者不能在法律上找到维护自身权益的具体实施途径和措施。证券交易是民商事行为，投资者是否有权利对在证券交易中受到的欺诈以及有关人员的违法行为提起诉讼，证券法上个别条文涉及到这个问题，但不具操作性，实际上剥夺了投资者的权利。公司法在关于投资者诉权规定方面也存在类似的问题，对证券投资者诉权规定也很不完备。因此，应大力借鉴一些法治发达国家的做法，积极完善我国证券法关于投资者诉权的做法。亚洲金融危机留下的最深刻教训即是在资本市场发展中，相关配套而完善的市场规则不健全、不规范，从而使监管工做出现漏洞，成为投机的隐患。针对我国当前存在的问题以及从今后的发展考虑，更应吸取发达国家成熟市场的经验，完善证券市场的法律法