第三章 公共行政职能

代表人物观点：
1洛克：自然法 社会契约理论为基础 有限政府的职能：确保人们的生命、自由、 财产的安全 2边沁：现世的人性：趋乐避苦 功利是基础 有限政府的职能：增进社会利益 使人们得到 幸福 安全与自由 3密尔：人类的需要：自由反对政府限制自由
代表人物观点（经济自由主义）
• 亚当 斯密：《国富论》 • 自由经济的三要素： 自私的动机 私有的企业 竞争的市场 “看不见的手”的市场经济理论的基础 政府的职能： 个人财产和国家安全的“守夜人” 、 “自由放任”、 “管的越少越好”
三、“两只手”与政府与市场、社会的理论
• 20世纪70年代初 经济“滞涨”持续多年， 双重的社会瘟疫出现：商品供过于求，生 产增长率下降，失业率上升；通货膨胀率 上升，物价高居不下。凯恩斯主义陷入 “两难”境地。
• 新自由主义：弗里德里曼的货币学派 • 拉弗尔的供应学派 • 布坎南的公共选择学派 • 新凯恩斯主义：斯蒂格利茨
一、公共行政职能的含义
• 1、概念
• “职能”一词通常是指某一主体所具有的 职责和功能。 • 公共行政职能，即公共行政组织所具有的 职责和功能。具体而言，公共行政职能是 指国家行政机关因其行政权力主体地位而 依照法律规定在国家政治、经济、社会生 活中承担的各项职责与功能的总和。
◇政府职能的实施主体是整个政府行政组织 系统 。 ◇政府职能的客体涉及政府对国家政治经济 和社会事务进行管理的全部活动。 ◇政府职能强调政府行政管理职责与功能作 用的辨证统一 。 ◇政府职能是一个完整的体系，涵盖了政府 在社会社会生活各个领域的职责和功能。
第二节 公共行政职能的理论
• 一、“守夜人”与有限政府理论 • 二、“政府干预”与福利国家理论 • 三、“两只手”与政府与市场、社 会的理论
一、 “守夜人”与有限政府 理论
• 政府权力应被严格局限在保护人民 权利的范围之内，超出此范围则违 背了人们成立国家的目的，他们把 这样的政府称之为“守夜人”政府。 • 代表人物： • 洛克 边沁 密尔 亚当 ·斯密
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政治职能
• 亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对 外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。 • ①军事保卫职能。即维护国家独立和主权完整、保卫 国防安全、防御外来侵略的职能。 • ②外交职能。即通过政府的外交活动，促进本国与世 界其他各国正常的政治、经济往来，建立睦邻友好关系， 促进国与国之间互惠互利，反对强权政治，维护世界和平 等方面的职能。 • ③治安职能。即维持国家内部社会秩序、镇压叛国和 危害社会安全的活动、保障人民的政治权利和生命财产安 全、维护宪法和法律尊严的职能。 • ④民主政治建设职能。即通过政府活动，推进国家政 权完善和民主政治发展的职能。
（一）新自由主义
• • • • • • 1、弗里德里曼的货币学派 （英国首相撒切尔夫人） 自由放任 辅之货币控制政策 2、拉弗尔的供应学派 （美国总统里根） 减少干预、开支、税收 由刺激需求转为扩 大供给 • 3、布坎南的公共选择学派 • 20世纪90年代 西方各国的政府改革的基础
布坎南的公共选择学派
地方政府的职能
• 转变政府职能，实行政企分开； • 合理划分职权，理顺各种关系； • 大力精兵简政，提高行政效率。
县级以上各级地方人民政府的主要职能
• (1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及 上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和 命令； • (2）领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作； • (3）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建 设、民政和公安等工作； • (4）依法任免和奖惩国家行政机关工作人员； • (5）保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障 少数民族的平等权利； • (6）监督所属各部门和下级人民政府的工作； • (7）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
• 这是依照管理运行程序划分的政府职 能 • 计划 • 组织 • 协调 • 控制
3、中央与地方政府职能
• 依据管理主体的不同进行的划分： • 中央政府职能 • 地方政府职能
中央政府的职能
• 在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、 委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、 法律管理全国范围内的一切重大行政事务。 • （1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，
•
•
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社会公共服务职能
指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担 的其他职能。 • ①调节社会分配和组织社会保障的职能。即 政府为保证社会公平、缩小地区发展差距和个人 收入差距，运用各种手段来调节社会分配、组织 社会保障，以提高社会整体福利水平，最终实现 共同富裕。 • ②保护生态环境和自然资源的职能。即政府 通过各种手段，对因经济发展、人口膨胀等因素 所造成的环境恶化、自然资源破坏等进行恢复、 治理、监督、控制，从而促进经济的可持续发展。
2、内涵
• • • • • 主体 客体 职责与功能的统一 行政权力的具体化和“外化” 完整的体系
3、本质
• “政府该做什么” • 行政职能的本质是政治主体间就“政府该做什么” 的问题进行博弈和折衷的产物。 • 在阶级社会，统治阶级在博弈中占据绝对上风， 从而使行政职能作为统治阶级意志和利益的表达。 • 在社会主义国家，人民在根本利益上是一致的， 只存在局部利益博弈的情形，因此，行政职能更 多地作为公共意志和公共利益的表达。
• 公共选择，就是通过集体行动和政 治过程来决定公共物品的需求、供 给和产量，是对资源配置的非市场 选择，即政府选择。
“经济人”假定的前提
• 公共选择理论的宗旨是要把经济市场中的 个人选择行为与政治市场中的公共选择行 为纳入同一个分析模式，即经济人模式， 从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经 济分析之外的理论缺陷。 • 根据“经济人”的分析模式，布坎南的政 府理论研究了市场经济条件下政府干预行 为的局限性或政府失灵问题。这是公共选 择理论的核心问题。
凯恩斯的经济学理论
• 理论三段论：以经济危机为研究的前 提 • 自由放任经济的缺点：存在失业 • 失业的根源是有效需求不足 • 有效需求不足的三个基本心理因素： • 心理消费倾向、 • 心理灵活偏好、 • 心理资产收益预期
凯恩斯的经济学理论
• • • • • • 政府职能： 财政政策的调节 举债支出是政府经济行为的主要手段。 举债的用途： 兴办投资项目、弥补其他财政赤字。 达到增加消费、提高有效需求、增加 就业总量
文化职能
• • 指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对 文化事业所实施的管理。 ①发展科学技术的职能，即政府通过制定科学技术发 展战略，加强对重大科技工作的宏观调控，做好科技规划 和预测等工作，重视基础性、高技术及其产业化研究。一 般的科技工作主要依靠市场机制来推动。 ②发展教育的职能。即政府通过制定社会教育发展战 略，优化教育结构，加快教育体制改革，逐步形成政府办 学与社会办学相结合的新体制。 ③发展文化事业的职能。即政府通过制定各种方针、 政策、法规等，引导整个社会文学艺术、广播影视、新闻 出版和哲学社会科学研究等各项事业健康繁荣地发展。 ④发展卫生体育的职能。即政府制定各种方针、政策、 法规等，引导全社会卫生体育事业的发展。
经济职能
• 指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的 职能。 • ①宏观调控职能。即政府通过制定和运用财政税收政 策和货币政策，对整个国民经济运行进行间接的、宏观的 调控。 • ②提供公共产品和服务职能。政府通过政府管理、制 定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济 实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力 量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务。 • ③市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证 公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场 所进行的管理和监督。
三、公共行政职能的实践发展
• • • • • • • （一）前资本主义时期的行政职能 奴隶制国家： 封建制国家： （二）资本主义时期的行政职能 自由资本主义： 垄断资本主义： 当代资本主义：
四、公共行政职能的意义（价值）
• 1、体现了公共行政的本质要求 • （体现了公共行政的性质和方向，把 握其范围和内容） • 2、建立科学公共行政组织的依据 • 3、是管理体制和机构改革的关键 • 4、是行政管理过程科学化的基础 • 5、是衡量行政效率的重要标准。
4、特点
• • • • • • 公共性 多样性 差异性 层次性 执行性 服务性
二、公共行政职能的体系
• • • • • • • （一）职能体系的构成 1、作用领域：政治 经济 文化 社会 2、功能属性：统治 保卫 管理 服务 3、过程：三、四、五、七职能 计划 组织 领导 协调 控制 POSTCORB 4、管理主体：中央与地方
“政府失灵”研究
• 政府失灵：是指个人对公共物品的需 求在现代议会制民主政治中得不到很 好的满足，公共部门在提供公共物品 时趋向于浪费和滥用资源，致使公共 支出规模过大或者效率降低，政府的 活动并不总像应该的那样或像理论上 所说的那样“有效”。
“政府失灵”研究
• 政府作为公共利益的代理人，其作用是弥 补市场经济的不足，并使各经济人所做决 定的社会效应比政府进行干预以前更高。 否则，政府的存在就无任何经济意义。但 是政府决策往往不能符合这一目标，有些 政策的作用恰恰相反。它们削弱了国家干 预的社会‘正效应'，也就是说，政策效果 削弱而不是改善了社会福利”。
•
社会公共服务职能
• ③促进社会化服务体系建立的职能。 即政府通过制定法律法规、政策扶持 等措施，促进社会自我管理能力的不 断提高。 • ④提高人口质量，实行计划生育 的职能。包括计划生育的法制建设， 方针、政策的制定，规划组织计划生 育科学研究，加强计划生育的宣传、 咨询和技术服务工作。
2、政府的运行职能
(二)职能体系的内容
• 1、政府的基本职能 • 这是依据政府管理的事务性质划分的 政府职能 • 政治 经济 文化 社会服务 • 2、政府的运行职能 • 这是依照管理运行程序划分的政府职 能 • 计划 组织 协调 控制
1、政府的基本职能
• 这是依据政府管理的事务性质划分的 政府职能 • 政治 • 经济 • 文化 • 社会
第三章 公共行政职能
主要内容 • 第一节 公共行政职能的概述 • 第二节 公共行政职能的理论 • 第三节 市场经济条件下的政府职能 • 第四节 公共行政职能的转变
第一节 公共行政职能概述
• • • • 一、公共行政职能的含义 二、公共行政职能的体系 三、公共行政职能的实践发展 四、公共行政职能的意义（价值）
• • • • •
发布决定和命令。 （2）向全国人大及其常务委员会提出议案。 （3）规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各 部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。 （4）统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定 中央和地方行政机关职权的划分。 （5）负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、 教育、经济、文化、卫生等工作。 （6）任免行政人员权。
乡、镇人民政府的主要职能
• • • • • • • (l）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和 命令，发布决定和命令。 (2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行 政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、 公安、司法行政、计划生育等行政工作； (3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产， 保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、 民主权利和其他权利； (4）保护各种经济组织的合法权益； (5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； (6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由 等各项权利； (7）办理上级人民政府交办的其他事项。
斯密的经济自由主义（国家职能）
• 1、提高分工程度 • 2、增加资本数量 • 3、改善资本用途
• 增加国民财富最好办法：给经济活动完全自由
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政府的义务： 保护社会 保护社会中的每个人 建设维持某些公共事业和公共设施
二、“政府干预”与福利国家理 论
• 伴随着自由资本主义向垄断资本主义 的过渡，经济危机的爆发 “罗斯福新 政” • 加强政府对经济的调节，由政府刺激 消费和投资，赤字政策 通货膨胀 对 外扩张 • 代表人物：凯恩斯