第六章 行政合同

识别标准
（一）形式标准 1、主体构成：行政合同的一方当事人必须为行政 主体，即享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并 独立承担责任的组织，而另一方是行政相对人，即公民、 法人和其他组织，这是学术界一致认同的地方。并不意 味着凡有行政机关参与的合同都是行政合同。 2、形式要素： 首先，行政合同的签订必须符合法定的程序，违反法定程 序签订的行政合同是无效的行政合同，如必须采取招标 的方式签订的行政合同未采取招标方式则无效； 其次，行政合同必须具备书面形式，不能是口头形式，例 如《采购法》第四十四条规定政府采购合同应当采用书 面形式。行政合同的形式要求的严格性是行政信赖原则 的要求，将行政管理目标及内容具体化，有利于行政目 标稳定实现和有效地保障行政相对人权利。
行政合同与民事合同的区别 （1）行政合同的当事人必有一方是行政主体，而民事合 同的主体则不包括行政主体 （2）行政合同签订的目的是为了行使行政职能，实现特 定的国家行政管理目标。而民事合同订立的目的是为了 当事人自身的经济利益 （3）行政合同双方当事人地位不完全平等，在合同的履 行、变更或解除中，行政主体享有行政优益权；民事合 同的当事人遵循平等自愿公平交易原则。 （4）法律适用上，行政合同总体适用行政法，但是也受 到私法的约束。民事合同适用私法。 （5）合同形式上，行政合同的签订必须符合法定的程序 以及必须具备书面形式，不能以口头形式约定；民事合 同中当事人可以自由选择合同形式，可以是口头形式、 书面形式和其他形式等。 （6）行政合同纠纷通过行政法的救济途径解决，由人民 法院行政审判庭负责审理，而民事合同纠纷通过民法的 救济途径解决，由民事审判庭审理。
四、行政合同的基本原则
我国学术界关于行政合同的基本原则有不同的看法，概括 起来主要有三种观点： 一是认为行政合同的基本原则是公开、公平、公正原则， 诚信原则，竞争原则； 二是认为行政主体与行政相对人订立行政合同时，必须 遵守一定的基本原则，这些原则包括（1）合法原则 （2）平等原则（3）利益均衡原则； 三是认为行政合同不应该适用合同自由原则，因为它的公 法性决定了它不能通过自由决定合同的成立和履行。 我们认为，行政合同在不同宪法、法律相抵触，遵守法定 权限和程序的前提下，可以以民事合同的基本原则为基 础建立自己的基本原则：
知识回顾
行政征收 概念 与几个概念的区别 行政许可 概念 行政许可范围 （可以/不可设定） 行政许可设定依据 行政确认的形式 与行政许可的关系 行政监督检查与行政法制监督 行政处罚 概念 特征 原则 分类 主体 管辖 适用方法 决定程序 执行程序 行政强制 概念 区分行政强制执行和行政强制措施 行政强制执行的分类 行政强制措施的分类 行政裁决的概念 特征 种类 与几个概念的区别
六、纠纷解决途径
国外 1、法国：合同的当事人不履行合同设定的义务， 引起的争议通过行政法院，行政诉讼解决。 2、德国：行政机关没有权力通过行政权确认或强 制实现其合同请求权，如行政合同当事人不履行 合同设定的义务，只能向行政法院提起行政诉讼 （也适用于违法的赔偿请求权）。 同时德国联邦最高法院对《行政法院法》第40条 有关公法合同的规定作了严格解释，并肯定了公 法合同的争议也可通过民事诉讼途径解决。 3、英美：因不存在公法和私法的划分，与行政合 同有关的一切纠纷都由普通法院受理。
（三）相对方的权利 1、取得报酬权 2、损害赔偿请求权 3、损失补偿请求权 4、不可预见的困难情况的补偿权 （四）相对方的义务 1、按照合同的要求和期限认真履行合同的义务 2、接受行政机关管理、监督和指挥的义务
三、行政合同的履行： 1、实际履行（不能任意变更标的或用违约金和损 失赔偿的方法代替合同的履行）； 2、自己履行； 3、全面适当履行。
（一）契约自由原则 行政合同的契约自由原则实际上是“契约有限 自由原则”。根据该原则，双方必须在合意的 基础上形成合同，任何一方都不能强迫合同的 形成 （二）诚实信用原则 诚实信用的涵义非常广泛，在这就简单地认为 是诚实不欺、信守诺言。该原则作为民事合同 的基本原则，在行政合同中可以适用，但在一 定情况下有例外。
（三）要式原则 民事合同的表现形式是没有严格要求的，除了 法律有特殊规定，其可以采用书面、口头、行为 等表现形式。这些表现形式对于行政合同不能完 全适用。 （四）补偿原则 补偿原则可以说是公平原则在行政合同中的 体现。公平是指以利益均衡作为价值判断标 准来调整合同主体之间的物质利益关系，确定相 互之间的权利义务的要求。
（三）法律后果 1、变更后，履行新合同。 2、行政主体单方面变更和解除合同的，补 偿相对人损失。
五、行政合同的终止 终止的原因： 1、履行完毕或期限届满； 2、协商解除； 3、法律或政策规定以及公益需要，单方面 解除； 4、因不可抗力，履行已不可能； 5、行政机关因相对方过错宣布解除合同； 6、法院判决解除合同。
三、国外行政合同制度简介 在大陆法系国家，行政合同制度历史长，且发达。 如，在法国，行政机关既可以依私法签订民事合 同，如购买办公用品、租赁房屋等，也可以根据 合同法的规定签订行政合同。此种合同适用行政 法的规则而不受私法支配，其诉讼关系也由行政 法院管辖法国：普适的特权。法国行政法理论和 判例认为，即使契约当事人间事先没有约定，亦 不影响行政机关在行政契约中享有特权。 德国、葡萄牙、希腊将合同纳入了《行政程序法》 在日本，许多法律对行政合同予以专门规定。 以判例法为主的英美法系国家，并没有明确的行政 合同或行政契约的概念。但美国、英国的实践中 都实施行政合同。
（二）实质标准 1、合同的内容 行政合同的内容是指行政法上的权利义务，即行 政合同的法律关系。 2、合同的目的 行政主体与行政相对人签订行政合同的的目的是 为了实现行政公共管理的目标，维护公共利益，而不是 为了自身的利益。 3、合同的意思表示 行政合同不同于传统的行政机关单方面决定的行 政管理方式，行政合同具有民事合同的契约自由精神， 行政机关为了实现行政管理目标，可以与行政相对人进 行充分的协商，通过听取行政相对人的意见以及申辩， 理解行政相对人的意志，就双方权利义务达成合意。
第六章 行政合同
第一节 行政合同概述 一、概念与特征 （一）概念： 行政合同又称行政契约，是行政主体为了行使行政 职能，实现特定的行政管理目标，而与相对人经 过协商，意思表示一致所达成的协议。 典型的双方行政行为，如某政府与农民签订的征购 棉花、粮食的合同；某科研所与市科技局签订的 科研合同。
（二）特征： 1、当事人一方必定是行政主体； 2、签订合同的目的是为了行使行政职能； 3、双方意思表示一致； 4、在行政合同的履行、变更或解除中，行政主体 享有行政优益权；（监督指导权，如订货合同中 派员到生产地监督；强制决定权，强制措施迫使 相对人履行义务；单方面变更或解除合同权，不 能变更与公共利益无关的条款） 5、行政合同纠纷通常通过行政法的救济途径解决。
行政合同与一般行政行为的区分 （1）产生的背景不同。一般的行政行为可以追溯 到国家的产生；而行政契约则是随着经济与社会 的发展，从传统的合同制度中产生的一种特殊的 行政行为，其背景是民主法制的发展、福利行政 的产生、行政委托的产生。 （2）行为方式不同。一般的行政行为建立在行政 权的单方性和强制性之上；而行政契约则是一种 双方的行为，具有协商性，行政机关不得把自己 的意志任意强加给对方。 （3）权利义务的分配状态不同。一般的行政行为 是行政机关基于国家公权力作出的，行政主体享 有广泛的权力，而相对人的权利则是一种防御权， 双方是一种权力—义务关系；而行政契约中行政 主体和相对人双方的权利义务分配基本上是平衡 的，双方是一种权利—义务关系。
第二节 行政合同的种类和作用 一、行政合同的种类 （一）分类： 内部合同和外部合同 承包合同、转让合同和委托合同 有金钱给付内容的合同和无金钱给付内容的合同 不同领域的行政合同，工业、交通、农业、科技、 教育
（二）我国常见的行政合同： 政府采购合同； 科研合同； 国家订购合同； 公用征收合同； 公益事业建设投资合同； 土地等国有资源的使用和开发利用合同； 企业承包管理合同
第三节 行政合同的缔结 一、行政合同的缔结 （一）缔结原则： 依法行政 不超越行政权限 内容合法
（二）方式： 招标 拍卖 邀请发价 直接磋商 我国有《招标投标法》和《拍卖法》
二、行政合同双方的权利和义务 （一）行政机关的权利 1、选择合同相对方的权利 2、对合同履行的监督和指挥权 3、单方面变更或解除合同的权利 4、对不履行或不适当履行合同义务的相对方的制 裁权 （二）行政机关的义务 1、依法履行合同 2、保证兑现其应给予相对方的优惠或照顾 3、给予相对方物质损害赔偿或补偿 4、按照合同规定给付价金
案例： 为了进一步完善F市道路交通网络，F市C区Z街道办事处需征用H经 济合作社26亩土地，就该事宜，C区街道办事处与H经济合作社 双方于2005年12月28日签订《用地补偿协议》，协议内容除了 约定拆迁补偿费外，还根据C区政府文件精神以1：1标准置换被 征收用地，置换位置安排在F市政府统征土地范围内的a地块。协 议签订后，H经济合作社依约于2006年1月15日前将被征用的土 地全部移交给Z街道办事处，但Z街道办事处一直未为H经济合作 社安排置换的土地。H经济合作社认为双方已就征地补偿安置达 成协议，依法成立的合同对双方当事人具有约束力，当事人应按 照约定履行自己的义务，然而Z街道办事处一直没有依约履行置 换地块的义务，因此将Z街道办事处诉至F市C区人民法院，要求 其履行《用地补偿协议》的置换土地的义务。但F市C区人民法院 以该案为不平等主体之间的纠纷为由，不属于民事纠纷案件，裁 定直接驳回H经济合作社的诉讼请求，H经济合作社不服一审裁 定，向F市中级人民法院提起上诉，中级人民法院亦以同样的理 由驳回H经济合作的上诉请求。 分析
四、行政合同的变更和解除
（一）变更：主体、客体、内容 为了公益需要，单方面变更合同；因一定的 法律事实的出现而导致行政合同的变更， 如不可抗力等。
（二）解除：尚未履行或尚未全面履行 方式：行政机关单方解除，相对方申请解除， 协议解除 1、行政机关单方面解除： 1）法律或政策规定及公益需要 2）相对方的过错 2、相对方申请解除： 行政机关有严重过错————向对方申 请法院判决解除 3、协议解除：双方同意
注意： 政府采购合同属于行政合同 特征： 1、政府采购主体是国家机关、事业单位、社会团 体等，具有特定性； 2、政府采购的资金来源于公共财政，是由国家财 政拨款的； 3、政府采购的目的是为了实现公共利益和政府职 能； 4、政府采购具有政策性，承担着执行国家政策的 使命。
二、行政合同的作用 （一）对行政机关而言，既可以更好的行使行政 职能，保证国家行政目标的实现，又可以因合同 双方权利义务关系的明确性而避免相互推诿 （二）对行政相对方而言，既可以使他们发挥积 极性和创造性，又可以使合同争议发生后，解决 有依据。
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4、行政优益权 行政合同的签订是为了顺利实现行政管理 目标，维护公共利益，故此在签订和履行行政合 同的过程中，行政主体居于主导的地位。 行政主体在法律法规的授权范围内，行使行政优益 权，具体体现在行政主体在合同的履行过程中有 监督权、指挥权、单方面变更权和解除权。 当然，若行政主体越权行使权力或者偏离于行政管 理目标行使权力，导致行政相对人的合法权益遭 受损害，要依法予以补偿并承担相应的法律责任。
对特征的把握需要注意以下几点： （一）法定性： 1、行政主体运用行政合同来处理那些不适用于一 般的行政行为方式处理的行政事务； 2、行政优益权必须依法行使，依法行政原则。 3、当法律规定不明确时，行政主体基于裁量权订 立的行政合同，其目的必须是为了实现公共利益， 符合法律目的。
（二）合意性 1、相对人对合同订立，合同的内容存在选择权 （合同自由原理） 2、妥协性，相对方有权提出修改建议。 （三）公益优先原则 行政主体认为行政合同的继续履行将产生不利于社 会公共利益的结果，则单方面变更或解除；行政 主体监督权，必要时可对相对人采取强制措施； 相对人可依法复议或诉讼；作为变更或解除合同 理由的公共利益内涵最终确定权不在行政主体， 而在于法律的规定和法院依法律原则、精神所作 的解释。