浅谈公益诉讼受益主体

浅谈公益诉讼受益主体资格的确立
【摘要】公益诉讼从古罗马时代发展至今，已越来越被众多国家所接受。

公益诉讼作为维护社会公共利益以及弱势群体的有效工具也日益受到我国法学界和司法机关的重视。

我国新修改的民诉法将公益诉讼纳入到法律范畴，明确了受案范围和诉讼主体，为公益诉讼在我国的顺利发展指明方向。

但是其还有许多要完善的地方，特别涉及到诉讼受益主体是谁并没有明确说明。

本文通过分析国内外学者观点及国外实践经验，来探讨我国在进行公益诉讼时应如何对待确认其受益主体资格。

【关键词】公益诉讼，公共利益，公益诉讼受益主体，公益诉讼受益主体资格
【正文】
一、公益诉讼的概念
(一)当代两大法系关于公益诉讼的界定
在德国，其法律规定将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利通过诉讼信托的方式，使那些具有公益性质的社会团体，可以提起符合其章程或者设立目的的诉讼，称作是团体诉讼，实质即为公益诉讼。

法国、意大利也有类似的关于团体诉讼的规定，又如在日本，公益诉讼的类型有民众诉讼、公害诉讼等。

美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，其称谓即为公益诉讼，美国公益诉讼的制度形式主要
有三类：第一，相关人诉讼，如《反欺诈政府法》中的个人公诉，反垄断法所规定的公益诉讼，环境法中的公民诉讼;第二，市民提起的职务履行令请求诉讼;第三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。

在英国，法律允许法务长官代表公众提起诉讼以保护公众权利，阻止不正当行为，私人没有提起诉讼的权利。

(二)公益诉讼在中国的界定
随着中国法治现代化的进程，法律首次明确了民事公益诉讼制度，规定在新民诉第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

公益诉讼虽然明确规定在法律，但是薄弱的理论基础和初建的雏形是函需完善的。

二、公益诉讼的现状概述
（一）公益诉讼在我国的法条现状
我国于2013年1月1日起执行的新民诉法，首次明确了民事公益诉讼制度。

争议激烈多年的公益诉讼有了结果，新民诉法规定的公益诉讼制度，主要包括案件范围和起诉主体。

对案件范围的规定，限于污染环境、损害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为；起诉主体限于法律规定的机关和有关社会团体。

在现行法律中，唯有《海洋环境保护法》对行使海洋环境监督管理权的部门成为公益诉讼主体做出了规定，其他国家机关及社会团体能否成为公益诉讼的主体，法律未作明确。

公益诉讼规定在新民诉第五十五条：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

本条规定了诉讼的起诉主体，但是对于诉讼结果责任向谁承担并没有明确说明，由于公益诉讼的特殊性，原告与公共利益并不一一对应，也就是说原告不一定是受害者，一般意义上讲的诉讼是当事人为了维护自己的利益而请求法院提供司法救济的途径，目的在于维护私权，这类诉讼也被称为“私益诉讼”，原告和本案有直接利害关系。

然而，在公益诉讼中，当事人是以维护整个公共利益为目的提起的诉讼，只要是维护公共利益，不管公共利益是否与原告有无直接利害关系，任何个人或者其他组织均可向法院提起诉讼。

这就急需明确诉讼的受益主体是谁，被告需向谁承担责任。

这也是公益诉讼这一项制度的完善所需。

（二）公益诉讼在国际的现状
公益诉讼起源于罗马，至今在欧美国家已经发展的比较完善。

无论在大陆法系还是英美法系，关于民事公益诉讼原告的具体制度规定上有或多或少的差异，但有一点是共同的，即在民事公益诉讼中的原告资格上并未采取一元化即只能由直接利害关系人提起诉讼，而是多元化，除了直接利害关系人外，非直接利益关系人也可以充作原告。

具体而言，检察机关作为原告提起民事公益诉讼是一种通用形式，与案件无利害关系的一般民众或社会组织、社会团体，在很多国家也具有原告资格代表他人提起诉讼，并且在一些国家，对基于公共利益而提起的私人诉讼或民众诉讼有一定的奖励。

这些共同点一方面说明了
在民事公益诉讼领域中立法实行原告的多元化已成为近现代民事公益诉讼的基本趋势；另一方面，也为中国关于民事公益诉讼原告制度的设计提供了蓝本。

但是公益诉讼受益主体资格却一直空白，包括西方发达国家在内，随着司法制度的完善，公益诉讼受益主体制度势必会被越来越多的国家所接受。

这也是一国法制完善所追求的。

公益诉讼受益主体制度作为公益诉讼程序的必要一部分，他的确立与制定是紧迫与必要的。

三、确立公益诉讼受益主体资格的必要性
公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利，演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。

因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。

法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。

同时，“形成中的权利”的司法救济是在没有相应的实体法规范的情形下进行的，此时正当利益享有者需要运用诉讼来判断其利益的有无，但应当承认其具有诉的利益。

（一）公益诉讼本身特征的局限性
1、公益诉讼主体的公众性，公益涉及范围之广、部门之多，导致了诉讼主体不是确定的，无利害关系人可以提起公益诉讼，有利害关系
的人也可以提起公益诉讼，在无利害关系人可以提起诉讼这个环节就是受益主体的空白；2、公益诉讼内容具有普遍性，公共利益就其内容而言，是一个综合性的权利，既涉及经济生活也涉及法律法规和社会公德。

而经济生活与法律法规、社会公德有事相互包容、相互作用，其利益也相互交融，造成权利主体的多面与复杂化，加剧了公益诉讼受益主体的多变、不统一、不对等；3、公益诉讼的目的是保护国家利益、社会利益不受非法侵害，维护好的社会秩序。

这是区别于私益诉讼的根本所在，这也导致公益诉讼的起诉主体与受益主体分离，不对等。

（二）社会弱势群体权益无法通过公益诉讼得到保障
维权需要思想上的自觉和行动上的勇气，更需要法律制度上的支持和保护。

社会弱势群体主要包括这样一些人群，如消费者、残障人士、乙肝病毒携带者、外来务工人员等，他们在经济交往、求职就业、婚姻生活等方面，整体上遭到歧视和不公正对待。

这些群体的合法权益遭受损害，却又往往由于成本高昂及其自身的局限性而不去或不能维权。

以消费者为例，在当前市场经济条件下，消费者与生产者或经营者之间往往处于一种不平等的地位，消费者相对而言处于弱势地位，单独维权成本过高。

消费者的权益受到损害时，他们往往没有时间、精力、财力去通过诉讼的途径维权，至多是通过向工商部门、质量监督部门等国家机关及消费者协会投诉的方式来捍卫自己的合法权益。

而通过这些途径来解决纠纷往往不够彻底，权威性不足，并且受益者仅限于投诉者本人，无法真正实现维护公益的目的。

（三）、国有资产流失无法通过公益诉讼阻止
改革开放以来，我国经济体制改革进程加快，大批国有企业进行多种形式的改制尝试，在这个过程中，国有资产在不断发展壮大的同时，也有很严重的流失。

从1982年至1992年国有资产流失大约5000亿元。

进入90年代后，国有资产流失触目惊心，每年至少流失1000亿元，日均流失3亿元。

为此，国家专门成立了国有资产管理局，制定了一系列国有资产管理的法律法规，明确了有关机构和人员的职责，但法律滞后、执行不力仍是不容忽视的现实问题。

加之体制原因、经营原因及改革措施不完善、不配套等原因，许多地区和企业，为了地方利益、小集体利益，甚至个人利益，趁企业转制或中外合资等机会低价评估和出售国有资产，使国家利益遭受重大损失。

而根据现行诉讼法将主体资格限制于私益受损的规定。

使普通公民或社会组织无法有效地维护此种公共利益，导致出现了法律保护的真空地带。

（四）、经济垄断无有效规制
我国的企业垄断现象是由于体制原因引发的，因此带有浓厚的行政色彩。

最典型的如行政垄断，即通常所说的部门和地方保护主义。

一些地方和部门只顾自身的眼前利益，搞地方封锁和市场割据。

又如行业垄断，我国的水、电、气、电信、铁路、医院等与人们的生活息息相关的公用企业均为垄断企业，虽然经过多次改革，仍未实现真正的政企分开。

这些企业不断利用自身优势排斥其他合法经营者，窒息了业内竞争机制，束缚着本行业快速有序地发展，同时损害了广大竞争者和消费者的整体利益，严重制约了我国市场经济健康快速的发
展。

仅通过行政机关的行政执法行为进行干预和纠正远远不能满足维护社会公益和促进经济发展的需要。

（五）、行政违法行为公益诉讼主体不明确
行政违法行为主要表现为行政机关滥用职权，以权谋私或怠于履行法定职责。

仅在行政处罚领域，就存在许多问题，例如行政机关滥设处罚权，在法律缺乏对罚款幅度的规定或规定幅度过宽时处罚显失公平、处罚管辖权不明确、不依法定程序处罚等。

行政违法行为大量出现的根本原因在于行政权的扩张，而对行政权力进行制约的途径目前仅有两种：一是通过行政机关内部的监督机制进行制约；二是通过行政诉讼的司法机制来进行制约。

这两种途径都有其先天的不足，行政机关内部往往具有共同的利益，自行监督往往不能达到预期效果。

而行政诉讼的受案范围受到严格限制，一般而言，法院只能审查具体行政行为的合法性，而对于行政行为的合理性及影响面更大的抽象行政行为无权审查和干预，因此通过诉讼途径制约行政行为无论从范围和强度上都明显不足。

（六）公众对保护公共利益的法律意识淡漠
可以说，我国长期以来排斥法律文化。

现实生活中有很多人对自己的切身利益都不愿意用法律手段来维护，还有人把打官司当做尽量避免的不光彩之事，更不用说对公共利益的保护，自然是“事不关己，高高挂起”。

2004年中秋前夕，冠生园使用陈年的月饼馅，这无疑会损害很对人的利益，然而一位保存月饼馅仓库的保管员明知事情却秘而不宣，声称自己知道不买就行了，别人买不买，
则事不关己，还是不管好。

由此可见一斑，我们广大人民群众的权利意识和用法律手段维护自己的权益和社会公共利益的观念还很淡薄。

但公益诉讼制度恰恰要求每个公民都有维护社会法治而去关心公共利益的意识，能够为避免公共利益遭受破坏而去寻求司法救济。

只有在公民有较强的民主参与意识和公益意识的前提下，公益诉讼制度才有其产生和发展的土壤，所以明确公益受益主体，明确其权利尤其写进法律制度是积极推进公益诉讼的必要条件。

任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。

那么公益诉讼的法理基础又是什么呢？社会公共性权利是公民权利的延伸。

公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，正如学者所说，“公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。

赋予什么样的人可以提起公益诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。

而从公益诉讼制度完善这方面来说，公益诉讼的受益主体资格的赋予就是民主权利的一个表现。

”下面就公益诉讼受益主体资格进行探讨。

四、公益诉讼的受益主体资格探讨
公益诉讼是针对有关行政主体、民事主体及相关立法对公益造成损害而提起的排除侵害、维护公益的一种诉讼。

公益诉讼的诉讼主体较为广泛
，新民诉第五十五条规定了法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，但由于公益诉讼的公益目的打破了原有原告需与损害有直接的利害关系的规定，所以在此公益诉讼的受益主体应该这样来建设：（一）与案件有直接利害关系的受害人受益主体之诉
我国新民诉第五十五条只规定了法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼，没有规定公民能否提起公益诉讼，也没有规定受益主体。

在很大一部分公益诉讼中，案件与原告是有直接利害关系的，因为其也涉及到公共利益，所以在案件中作为受害人的原告应该是案件的直接受益者。

例如一个养殖户在河里种植莲藕，遭受到了排污企业所排放出来的污染物的污染，养殖户对这个排污企业向河道排放污染物的行为提起诉讼并最终胜诉，案件的结果不仅使原告养殖户会直接感受、享受河道质量环境改善所带来的利益，其他利用该河道的不特定多数人也会因河水环境质量改善而受益。

（二）民众之诉之受益主体
在当今很多公益诉讼中，存在这样一类人，他们虽然与公益案件没有直接利害关系，但是其利益因为公益致损而最终会受到间接侵害。

例如2004年某电影拍摄组进驻某草原进行，结果破坏当地生态没有予以恢复就走人，当地居民自发组织去起诉，虽然因当时没有公益诉讼没有成功，但是这件事告诉我们其他没有参与诉讼的当地居民也是间接享受这个公益诉讼所带来的好处的,如果法律不明确规定受益那么对于在当地所有环境的居住者是不公平的。

（三）机关之诉之受益主体
机关之诉，对保护公共利益承担特定职责的机关（如人民检察院、环保部门、工商部门、质量监督部门等），有权就其他侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，如对维护环境负有法定职责的环境保护部门，对税收征管负有法定职责的税务机关，对市场经济秩序监管负有法定职责的工商行政部门等，。

在现行法律中，唯有《海洋环境保护法》对行使海洋环境监督管理权的部门成为公益诉讼主体做出了规定，其他国家机关及社会团体能否成为公益诉讼的主体，法律未作明确。

机关之诉的案件中，受益主体往往不是起诉主体，案件后果由侵害方向该案件的受害方承担责任。

在此类案件中受害方往往是该机关管辖范围内的民众。

可直接由被告方赔偿这些民众，也可以借鉴国外案例，建立公益诉讼基金（公益基金的资金由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产组成），公益诉讼中对被告的罚没款就可以放入基金会，由具有财团性质的公益诉讼基金组织出面组织管理，用于以后的造福于此范围内的民众。

（四）有关社会团体之诉之受益主体
由于公益诉讼涉及的是公共利益，普通公民在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，因此需要某些特定的社会团体来推动公益诉讼。

这些社会团体主要是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，他们对相关公共利益的密切关注使他们成为公益的积极推动者。

赋予社会团体以公益诉讼主体资格最大的优点在于可以避免公民个人提起公
益诉讼时受到的经济和社会压力等因素的牵制，同时由于社会团体在工作中积累了大量的经验，可以达到更好地维护公共利益又防止滥诉的目的。

社会团体应根据自身成立的宗旨、章程提起不同内容、种类的公益诉讼，如环保组织可就环境污染提起公益诉讼，动物保护组织可就动物资源遭破坏提起公益诉讼，消费者协会和残疾人协会可就其成员权益受到侵犯提起公益诉讼等。

该类案件中的受益主体均是该团体管辖范围内的民众。

其中有代表性的是以下几个：
1、消费者协会、环境保护组织、投资者保护组织的团体诉讼资格除了上述情形外，扩大我国团体诉讼的适用范围，将团体诉讼扩张到包括投资者保护组织、消费者协会、环境保护组织在内的组织、其他公益团体，也是理论上和实践中基本形成共识的一个问题。

在证券法和公司法领域，通过非营利组织来发动对于公司、证券违法行为的团体诉讼，在日本、韩国和我国台湾地区已经获得立法的承认，成为推进公司治理和证券执法的替代机制。

我国新民诉第五十五条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。

一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。

国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。

法律规定的机关和有关组织在实践中一般指环境保护局。

一旦发生了环境污染，每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。

所以在环境公益诉讼中诉讼受益主体是处于该环境下的所有公民个人。

受益主体的规定，不仅有利对污染者实行监督，而且有利于对于一些行政执法机关的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。

因此，明确环境公益诉讼受益主体是必行之策。

2、集体合同争议中的工会之诉之受益主体
2001 年《工会法》第20 条、2007 年《劳动合同法》第56 条规定工会可以作为集体合同争议的当事人。

工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。

企业违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求企业承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以向劳动争议仲裁机构提请仲裁，仲裁机构不予受理或者对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

在集体合同争议中的工会之诉中，受害方并非工会而是企业的职工，把企业的职工劳动者纳入到公益诉讼的受益主体内也是势在必行。

3、维护业主共同利益的业主委员会之诉之受益主体
2003 年颁布、2007 年修订的《物业管理条例》赋予业主委员会为维护业主共同利益而起诉的资格。

根据《物业管理条例》的规定，业主委员会是业主大会的执行机构，自选举产生之日起30 日内向物业所在地的政府主管部门备案，行使召集业主大会、监督管理规约实施、代表业主与物业服务企业签订物业服务合同、协助物业服务企业履约
及完成业主大会授权事项等职责。

对于涉及业主共同利益的事项，如物业服务企业违反合同约定损害业主公共权益；业主大会决定提前解除物业服务合同，物业服务企业拒绝退出的；物业服务合同终止时，物业服务企业拒绝将物业管理用房和《物业管理条例》第29 条第1 款规定的资料交给业主委员会以及其他损害全体业主公共权益的情况，业主委员会作为广大业主的诉讼担当人，有提起民事诉讼的资格。

一些地方人大及其常委会通过的物业管理法规也规定了业主委员会具有当事人的资格。

最高人民法院发布的批复和一些地方的高级人民法院的生效判决已经肯定了业主委员会的团体诉讼主体资格。

业主委员会
之诉是为了维护该管辖区域内的业主权益而提起的诉讼，显而易见该诉讼的受益主体就是该辖区的全部业主。

五、确立公益诉讼受益主体资格的意义
益诉讼制度在国外已有几十年的发展历史，并在很多国家形成了较为完善的体系，我国在2013年1月1日起颁布实施的新民诉也顺应法律发展和国内外形势要求，建立了公益诉讼制度，迈出了公益诉讼在我国的关键性第一步，主要包括案件范围和起诉主体。

与发达国家如美国、法国、日本等国家的完善制度还相差较远。

完善其中的诉讼受益主体是必行的一步。

明确了受益主体，这些公共利益的成员必将为了维护集体利益而战斗到底，必将推动我国法治发展，正如德国法学家鲁道夫·冯·耶林在其名篇《为权力而斗争》中所言，“法与正义在一国中兴之际，光凭法官在法庭时刻等候审案、警察派出巡逻还不够，每个人都相应地尽其所能加以协助是必要的。

当恣意妄为和无法无天的九头蛇希多拉神抬头时，每个人都有踏上一只脚的命令和义务。

受法庇护的人都应该尽其所能为保护法的威力和威信做出贡献。

总之，在社会利益上每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。

”但愿我们每个公共利益的成员都能为公益而战！
综上，在我国民诉公益诉讼制度中乃至将来其他的公益诉讼中建立公益诉讼受益主体是大势所趋，是健全公益诉讼制度、完善我国法律体系的必经之路。

（本资料素材和资料部分来自网络，仅供参考。

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