简评中国农村金融研究中的误区_对农村金融改革的反思

《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊77本文以当前中国农村金融研究中存在的三种思路误区为视角，从侧面对农村金融改革的历史做简要的审视和述评，以期尽可能把握农村金融改革的发展逻辑。中国农村金融研究中的三种误区（一）误区一：纯金融的分析思路关于农村金融的论著，绝大多数的研究都单纯局限在金融领域，缺乏跳出金融看金融的视野。如在叙述农村金融历史的时候，鲜有和当时经济改革背景相联系的述评，或是停留于简单论述金融与经济增长的互动关系，而没有从逻辑上研究经济特点对金融发展的影响。而实际上，特定时期的金融形势以及金融政策的有效性均与经济大背景和经济发展的逻辑密不可分。回顾中国农村金融发展，笔者将之大致分为三个阶段：简评中国农村金融研究中的误区

——对农村金融改革的反思■向 群1、2 博士生 岳长鸿3（1、苏州大学 江苏苏州 215021

2、苏州市职业大学经贸系 江苏苏州 215000

3、中国人民银行白山市中心支行 吉林白山 134300）

▲本文系苏州市职业大学校级课题《市场化进程中的农村金融改革与发展》研究成果之一，课题编号：SZD09W21◆中图分类号：F320 文献标识码：A

内容摘要：中国农村金融研究中常见的有三种思路误区：一是脱离了经济背景研究农村金融，二是资金流供给的简单外生性思路，三是金融组织供

给的简单外生性思路。本文剖析这三种思路误区，从侧面对农村金融改革的历史作了简要的审视和反思，对一些政策及其逻辑作了述评，并简要陈述了对中国农村金融未来发展以及研究逻辑的认识。关键词：农村金融 内生性 市场失灵制度变迁 1.1978年改革开放前，彻底的金融控

制。新中国成立后，经过短暂的社会主义过渡期，从20世纪50年代后期开始，国家开始完全垄断了经济，对农村金融来说，一是国家垄断了金融业，二是通过农村的合作化运动，把农村经济完全纳入了国家控制范围。这一情况的大背景，是动员一切经济资源为国家工业化服务，在这个时期，国家通过低利率、低工资、低农产品和原材料价格等扭曲的“剪刀差”式资源配置手段，追求高积累的工业化目标。而在农村，除了具有自然经济特点的简单交换之外，市场和金融几近消亡。农村的信用社虽然具有合作之名，然而实质上无法发挥融通资金这一金融的基本功能。2.1978-1994年，国家主导下的金融抑制。1978年之后，国家开始有意识地弱化财政大一统的经济管理方式，同时恢复

重建金融体系，但是，一直到1994年决定

建立市场经济体制之前，中国金融一直是国家主导的特点，是以四大银行为主体、以行政区划为网点分布原则，该体系一直延伸到民间最基层的部门。但是，相应的金融服务却并没有同时延伸到最基层的民间，相反，在“储蓄转换为投资”的工业化理念下，农村不仅没有成为基层金融机构的服务对象，反而成为了金融资源的供给者，农村金融机构非农化特征明显。3.1994年至今，市场经济体制下，由于市场失灵导致农村金融的持续凋敝。从1994年开始，国家开始探索在市场经济的背景下农村金融发展的问题，在1993年底的《国务院关于金融体制改革的决定》中，一方面明确了农业发展银行的政策性金融角色，另一方面明确了农村基层金融机构的合作制性质，其中包括对农村合作基金会的肯定与定位。1996年8月，国务院再次以文件形式明确了合作金融、商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系，至今农村金融改革思路也没有超越当年拟定的这一框架。但是，现实的情况是出现了市场经济体制下“市场失灵”的弊病。一是四大银行在商业化转制之后纷纷从基层撤并了网点，使农村的基础金融服务大规模缩减。二是农发行的商业性业务由于经营混乱被叫停，长期内只能在粮棉油的流通领域办理简单的资金融通业务。三是农村合作基金会由于发展失序和高风险暴露，被强制清理整顿。随后不久，国家又以文件形式明确限定了正规金融机构之外的金融活动为非法。至此，农村的金融服务已基本被农信社所垄断。而基于农信社垄断、治理缺范以及资金逐利本性的多重因素作用之下，农信社对三农的金融服务效率也相当低下，整个农村金融呈现出供给不足和金融抑制的形势，与之同时，民间高利贷和非法金融活动则日益膨胀甚至猖獗。本文认为农村金融困境的根源所在是：一方面国家经济政策的不足，另一方面是市场失灵在农村金融领域的体现。而对后者的认识在当下更为重要，特别是建立市场经济体制以来，农村金融表现出的风险经营、资源配置等方面的弱势性质，仍是当前农村金融发展的制约因素。只有尝试从市场经济深层去认识“市场失灵”的根源，才有望予以针对性的解决。（二）误区二：资金流供给的外生性思路农村金融困境的最直接表现，就是农村的资金需求得不到满足，农民贷款困难。这方面的实证研究非常多，但大多走向一个误区即将供需的缺口简单等价于资金流的不足。这种思路的主要佐证和原因分析主要集中在国有商业银行和邮政储蓄机构上：一方面国有商业银行随着商业化改制的进程，经营战略随之调整，大规模撤并农村网点，即便有所保留，多数也只到县级支行。并且在经营上实行集中化管理，信贷营运资金、管理权限和贷款投向全面集中，严格授权授信制度以及资金全国统一调度等措施，使得大量资金向大中城市、大中型企业、优势地区、行业和企业集中，县

及县以下的经营机构基本没有贷款审批权，这使得国有商业银行在农村的机构成了单一的组织存款机构，成为农村资金外流的渠道。而邮政储蓄机构长期以来“只存不贷”的特殊性质，也使得该机构成为农村金融的“抽血机”。

基于此，一个相应的思路就是增加农村地区的资金流，其逻辑的理论基础是可贷资金理论（loanable funds）和金融抑制理论（financial repression）。在理论上注重金融机构可贷资金量的扩张，认为资金供给不足以及政府的利率管制造成了农村地区的金融抑制，政策结论一是政府通过提高实际利率和金融自由化的方式推进金融深化，二是增加正规金融的资金供给。关于资金流的要求虽然在短期内对农村金融困境有一定的缓解作用，但是没有从机制上解决农村资金外流的根本问题，存在不足：一是强制供给的资金流的投向存在结构性偏差，会偏向农村企业，难以实现普惠的目标，不能解决农户尤为迫切的资金需求；二是现实中广泛存在的假农贷等道德风险，大大削弱了这些政策的效率；三是关于资金运用的过多干预，使基层农村金融机构的定位长期以来模糊不清，无法形成明晰的定位和发展思路。

资金流供给思路在实践上的低效率源于其理论上存在着简单化的误区：其忽视了农村金融市场的特质，只具有局部合理性，而不能作为对农村金融市场的全面判断。其一，在应用可贷资金理论时，分析对象往往是整体的农村金融市场，而忽略了农村金融市场分割的特质，不能对“资金供给函数”作出确切的说明，很多只是从存在需求缺口出发，含糊的认为“资金供给”一定是短缺的，实是以现实中的实际供给量替代了理论分析中的供给函数，仅靠两条供给和需求曲线并不足以说明问题。其二，可贷资金理论的静态均衡分析易忽视市场的动态演进，把金融市场抽象为资金的流转过程，舍弃了金融中介，忽视了其间金融中介与市场的互动效应，有关政策建议多从资金平衡的角度单方面强调要建立资金的良性循环，而没有考虑到市场失灵和金融中介功能发挥的效率问题。其三，金融抑制理论的研究对象是金融发展，虽然较关注金融中介，但由于忽略了一些现实因素，其着眼点最终仍归于资金的供求分析。 Stiglitz等（1981，1994）从信息经济学的角度提出了批评，认为信息不对称带来的逆向选择效应和道德风险效应会削弱金融中介的功能发挥，造成金融

市场的内生约束进而导致市场失灵。该批

评针对的是盲目进行金融自由化的政策，

本文认为，其逻辑结论同样适于对增加资

金供应量政策建议的批评。基于有关分析

的局部合理性，本文也认为有必要增加资

金供应量，但农村金融市场的市场失灵会

大大限制增加资金供应的效率，因此应在

对此充分认识的前提下谨慎设计，而不轻

率的操作以及依赖于此。

（三）误区三：金融组织供给的外生性

思路

由于强制性资金流外生供给的低效

率，另有一种金融中介论的思路，其相应

的政策建议包括三个层次：一是增加在农

村地区的金融机构，打破农信社的垄断地

位；二是对农信社的机构改革，努力打造

真正具有合作制内涵或能够较好发挥支农

作用的农信社；三是发展新的农村合作金

融组织。这种金融中介论强调了资金流供

给的效率问题，抓住了农村金融发展的重

要逻辑，其政策建议具有足够的合理性。

但是，现实的政策制定和执行中，却往往

流于简单化，没有能够充分认识农村所需

要的金融组织的内生性，相反是采取了简

单的外生供给的思路。

多年来关于农村金融改革的研究，常

表现出“两多两少”的习惯倾向：一是论

述正规金融机构的多，论述非正规金融机

构的少，即便论述非正规机构，多数也是

采取了否定的态度；二是在正规金融机构

中，农信社占绝对优势地位，研究农信社

改革发展的多，而研究其他金融组织形式

的明显偏少。这种“两多两少”的倾向就

是金融组织外生性供给思路误区的体现。

事实上，金融组织的形式虽然可以由

上而下地被政策“催生”，其职能可以被政

策“赋予”，但是其功能设计能否理想发挥

则仍然是市场内生决定的。这种外生性思

路的一个不足就是难以充分认识到金融组

织功能发挥有可能低效甚至失灵，从而不

能从市场演进的角度分析金融组织的功能

发挥。另外，对合作制的简单设计以及对

非正规金融组织的简单否定，都是因为没

有深入认识市场的规律，从而导致了不理

想的结局。在2003年之后，国家的政策思

路已经有所改变，主要体现在三方面：一

是事实上基本否定了农信社走合作制道路

的前景，开始尝试设计一种新的激励机制，

选择了地方政府（重点是省政府）代表出

资人的管理体制；二是以完善农信社的法

人治理结构为重点，致力于提高农信社的

效率；三是鼓励成立小额贷款公司、村镇

银行、资金互助社等新型农村金融组织。

笔者认为，这些新举措一方面是政策

逻辑的自然演进，具有明显的针对性，值

得充分肯定；但另一方面仍然隐现了外生

性供给的思路，其关键在于忽视了制度变

迁中政府角色的特殊性，从而难以规避政

府僭越市场的恶果，从目前改革进展来

看，已经浮现出了一些负面迹象。一是全

国不分地域全部采取了省联社以及票据兑

付的模式，这较为显著地体现了地方政府

利益函数的支配性影响。地方政府的积极

性虽然是此轮农信社改革的一个重要突破

和关键逻辑，但是如何控制地方政府对于

市场的僭越尚未有机制上的保证。二是从

鼓励新型农村金融组织以来，全国各地明

显偏好于具有较强融资功能的村镇银行，

这在一定程度上也再次显示了地方政府的

融资偏好。为避免类似20世纪90年代农

村信用社的变异以及农村合作基金会的失

败等事件的重演，必须杜绝对金融组织供

给的简单的外生性理解，如果依旧沿袭政

府自上而下的外生性供给思路，那么这种

强制性制度变迁的成效和前景值得忧虑。

中国农村金融的发展逻辑

中国农村金融发展具有天生的弱势

性，这是中国农村金融发展的基本矛盾，

这使其在中国整体的经济发展中常显出左

右为难以及在政策上捉襟见肘的态势。在

弱势性的制约下，制度博弈的结果进一步

加剧了农村金融的弱势，外生思路的组织

供给和资金供给往往是低效率的，使得政

策往往在现实面前低效。因此，应在充分

尊重市场的前提下，深入认识市场失灵的

根源，以市场内生性演进和制度变迁的

分析方法，为农村金融的发展营造良好

的市场秩序和制度安排。

1.张杰.中国农村金融制度：结构、

变迁与政策.中国人民大学出版社，2003

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村金融改革再上新台阶.中国农村信用

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4.谢平.中国农村信用合作社体制改

革的争论.金融研究，2001（1）

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金融改革——基于贵州省及其样本县的

调查分析.经济研究，2006（4）

78商业时代（原名《商业经济研究》）２０１０年２８期