行政诉讼证据制度存在的若干问题

行政诉讼证据制度若干问题研究

现行行政诉讼证据制度的相关规定主要集中在《行政诉讼法》、最高法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）、最高法院《关于行政诉讼证据规定若干问题的规定》（以下简称“《证据规定》”）中。这些证据规定在一定的历史时期发挥了相当大的作用。但是随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济建设持续高速发展，社会经济生活中不断出现新情况、新问题，急需进一步厘清并加以明确，以便在行政审判实践中统一做法。本文就行政审判实务中遇到的相关问题提出完善建议，以期为行政诉讼证据制度的修改尽绵薄之力。

一、现行行政诉讼证据制度存在的问题

（一）现行行政诉讼证据制度总体思路需要调整

1．举证责任概念含糊，导致双方当事人责任不清

一般来说，在行政诉讼中，作为被告的行政机关承担的是说服责任，需要提供证明行政行为具有合法性的证据；而原告承担的是推进责任，其只需要证明对被诉行政行为的合法性存在争议，无须对该行政行为的违法性承担说服责任。如在行政许可案件和要求行政主体履行法定职责的案件中，行政相对方应当提供证据证明其符合获得相关许可或者要求行政主体履行一定法定职责的条件，此种证明责任为推进责任而非说服责任；同时，行政机关则需要提供证明不颁发相关许可或不履行职责具有合法性的证据，此种证明责任为说服责任。我国目前有关行政诉讼举证责任的法律法规中，并未对举证责任作说服责任与推进责任的区分，而是笼统规定为“举证责任”，这直接导致行政诉讼中的原被告双方的举证责任不清，影响行政诉讼的效率及公正性。

2.合法性审查原则体现得不够明显

合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，行政审判对行政行为是否合法应进行全面审查，也就是说法院审理行政案件的职权主义色彩比民事诉讼更加浓厚。法院审理行政案件不受原告诉讼请求和理由的限制，应当对被诉行为合法性进行全面审查。但是现有证据制度体现出的当事人主义特点非常明显，如果举证和质证都以当事人为主体，就与合法性审查原则在某些方面存在冲突。如：证据制度规定原告在二审期间无正当理由不允许提供证据，但是，如果该证据能够证明被诉行为违法，法院是否能够采信。按照要求法院有权全面审查被诉行为合法性，但二审期间一概排除这些证据就与合法性审查原则相悖。

3．复审特点体现得不够明显

行政诉讼是对行政机关的处理行为进行合法性审查，复审的特点比较突出，这与民事诉讼有本质的区别，但是行政诉讼证据制度对此点体现得不明显。法院审查行政诉讼案件，更为关键的环节要看行政机关认定的事实和法定事实要件是否一致，行政机关认定的事实只有

满足法定要件，事实才有价值，提供的证据才有意义。证据制度对具体行政行为认定事实的价值没有明确。

4.举证范围和举证期限的设置存在矛盾

《证据规定》第1章不仅包括了当事人作为主体承担举证责任的证据，还包括其提供质疑和反证的证据。如果都包含进来，举证期限容易出现问题。对被告提供的证据都限于10日答辩期内向法院提交，由于没交换证据，被告对原告的证据不清楚，所以把质疑的证据作为第1章的内容是不合理的。但如果不包括质证的证据，从原告的举证内容和期限看，因为期限限定在开庭审理前或法院指定证据交换日，既包括举证证据又有质证证据，就与前面被告的举证不适应。原告提供的证据包括符合起诉条件的证据，限定在开庭审理前和指定交换日不合理，应当在起诉时一并提交证明其起诉符合条件。因此，到底举证责任范围是多大，如何合理确定举证期限有待明确。

（二）现行行政诉讼证据制度在实务操作中存在的分歧

1．原告的举证责任

现行证据制度规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任，原告负举证责任主要限定在起诉符合法定条件、起诉不作为时提出申请的事实、行政赔偿案件中受侵害造成的损失等，实践中的分歧表现如下。

(1)关于不作为案件，如何判断原告已经尽到提出申请的责任不明确。由于目前行政机关的执法活动规范化程度不够，所以让原告提交提出申请的证据比较困难。随着电子政务发展，很多地方推行电子政务，原告如何证明通过电子方式提出申请也是个问题。目前对于被告受理申请登记不完备的举证责任问题，在实践中争议很大，而且因为缺乏明确的标准，法院很难认定和适用以免除原告的举证责任。

(2)关于原告对起诉条件负举证责任是明确的，但对起诉条件的涵义理解存在分歧，复议前置、起诉期限、原告适格问题等是否都应当由原告承担举证责任有争议。有的观点认为，应绝对由原告承担举证责任，因为上述问题均属起诉条件。有的观点认为，如果被告主张相反事实，应当由被告负举证责任。

(3)关于不履行法定职责案件，申请事项是否属被告法定职责范围由谁举证存在分歧。有的观点认为被告负举证责任有优势，应由被告负责。有的观点认为属起诉条件问题，应当由原告负举证责任。

(4)关于原告提出被告在行政行为中没有认定的与被诉具体行政行为合法性有关的事实，举证责任如何确定不明确。如：被告实施的法律禁止的行为（应当回避而未回避，一个人取证等）、滥用职权问题。

(5)关于原告对行政赔偿案件受侵害造成的损失负举证责任是明确的，但当被告的行为妨碍了原告的举证、原告无法举证、被告不举证、法院又无法鉴定时如何处理。如：国有集体土地上房屋被行政机关违法拆除的情况下房子及物品的损失。

2.第三人的举证责任

第三人在诉讼中可提出与自己权利有关的主张，但其提供的证据能证明其主张成立时怎么办，现行证据制度没有明确规定。实践中，在被告不履行或者怠于履行职责的情况下，法院迳行认定被告没有举证，进而撤销原具体行政行为，对第二人合法权益非但未予保护反而造成损害。尤其是对授益性行为中的第三人，举证责任的地位应当予以明确。

3.行政程序性事实的举证责任

行政程序性事实应当由谁承担举证责任，这也是一个有争议的问题。我国并没有统一的行政程序法典，有关行政程序性事实举证的规定散见于各个单行的行政法规中，但这些单行的行政法规对于行政程序性事实的举证责任分担并不统一、明确。对于程序性的待证事实，有的认为应当适用“谁主张，谁举证”的基本举证原则。有的认为应当由行政机关承担行政程序性事实的举证责任。在实践中，对于行政程序性事实，原告有时是应当也是必须承担举证责任的，如：原告是否有精神病、其年龄记载是否有误，应由原告举证。再有，我国行政处罚法规定，对于一些严厉行政处罚，当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出，对当事人提出听证要求的事实，不应当由行政机关承担举证责任，而应当由当事人承担举证责任。

4.被告的举证期限

(1)行政诉讼证据制度规定被告收到起诉状副本之日起10日内提供证据，同时规定了正当事由的延期提供。但是，对于被告认为原告起诉不符合起诉条件或提出管辖异议的，对具体行政行为合法性的举证可否超过10日举证期限问题存在争议。

(2)对于被告在收到起诉状10日内没有提交的证据，在10日后又提交了，且该证据对证明被诉行为合法性非常关键，一律不予采纳是否科学，对此，法院应如何采信，在实践中意见不统一。

5.原告的举证期限

原告提供证据时间在开庭审理前或人民法院指定的交换证据交换日不科学。如：关于起诉条件的证据；关于证明被诉具体行政行为的违法的证据；关于一并提起行政赔偿诉讼的案件，损害事实的证据的提供时间；关于程序性事实；关于被告认为原告起诉不符合法定起诉条件的提供证据的期限等都应当区分情况设定期限。

6.质证

当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在卷的证据，在庭审中又对该证据提出质疑的，法庭对该证据是否仍然需要进行质证。实践中出现过此种情况，存在不同的认识，对此应当予以明确。

此外，关于人民法院调取证据、认证等问题也存在若干争议有待明确。