土地储备管理培训

第一部分权益保护工作

一、权益保护工作的主要任务

拟订并组织实施全省全民所有自然资源资产管理和收益管理的政策制度，组织编制全省全民所有自然资源资产保护、使用规划；监督落实国有土地收益基金制度，指导市、县国有土地使用权收购和储备工作。

目前省级已经开展的工作一是收益管理的部分工作，主要包括矿业权出让收益征收管理政策制度执行情况的会审和监督；二是土地储备工作，主要包括名录管理和信息系统监管。

二、土地储备管理

（一）土地储备的基本情况。

土地储备是土地市场重要的基础环节。经过20多年的实践和探索，土地储备制度已形成了较为成熟的运行模式。

1.概念内涵

土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。

土地储备大致可以分为“土地收储”和“前期开发”两个环节。“土地收储”主要指依法征收、收回、收购、行使优先购买权取得土地的过程。“前期开发”主要指对储备地块内进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建

设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。

2.发展历程

土地储备制度与土地有偿使用制度的建立与完善、土地市场的培育与发展密不可分。土地储备制度的发展，充分体现了土地资源配置方式由计划配置向市场配置转变、土地利用方式由粗放型向集约型转变、土地管理从资源管理向资源资产资本一体化管理并重转变的过程，是土地市场建设的重要制度创新。1996年继上海率先建立土地储备机构后，各地陆续开展了土地储备工作，土地储备制度体系也在实践探索中日趋完善，逐步形成了具有中国特色的土地储备制度。根据不同时期土地储备发展状况和特点，大致可分为“起步探索—发展完善—快速扩张和规范—改革转型”四个阶段。

（1）起步探索阶段（1996—2001年）。从1996年我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心成立，到2001年国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)。

（2）发展完善阶段（2001—2007年）。从国发〔2001〕15号文件下发，到2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）。

（3）快速扩张和规范阶段（2007—2015年）。从2007年《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）出台，2012年国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会联合出台《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕

162号），到2015年新《预算法》实施。

（4）改革转型阶段（2016年至今）。从2016年至今，土地储备工作进入了改革转型时期。

按照《预算法》和国发43号文的有关要求，2016年4月，财政部、国土资源部、人民银行、银监会联合印发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），明确提出了土地储备机构职能调整和筹融资方式调整（“两调整”）的要求，从2016年1月1日起，各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务。开启了土地储备重大转型的改革，其目的就是“规范土地储备，防范债务风险”。同年，按照财预〔2016〕4号文对储备机构职能调整的有关要求，完成了2016年土地储备机构名录更新审核工作，最终审核通过纳入名录机构2459家。

2017年5月，财政部与国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法》（财预〔2017〕62号），明确提出设立和发行地方政府土地储备专项债券，土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列，以合法规范的方式保障土地储备项目的合理融资需求，这是土地储备制度建设的又一次创新举措。2017年中央批复土地储备专项债券2810亿元，占全国专项债券总额度（8000亿元）的35%，有效保障了土地储备资金需求，防控了地方政府债务风险。

2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会联合印发新版《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）。同年，财政部、国土资源部印发了新版的《土地储

备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）。两个《办法》的修订出台，分别从土地储备总体业务和资金管理等方面做出了系统性规定，为下一步土地储备工作的规范运行指明了方向。

2019年1月，自然资源部印发《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》(自然资办发〔2019〕3号)，除继续强调“严禁以政府储备土地违规融资、严禁将储备土地作为资产注入国有企业”外，首次提出“将土地储备情况纳入地方政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产情况中。”2019年5月，财政部、自然资源部联合印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》(财预〔2019〕89号)，试行土地储备项目预算管理，着力健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险；并提出“自然资源主管部门受市、县人民政府委托代持土地储备资产，并交由土地储备机构具体管理。”2019年下半年，自然资源部组织在石家庄、杭州、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表试点。土地储备工作开始迈出新一轮转型创新的步伐。

3.重要作用

20多年的实践证明，土地储备制度对保障政府土地供应、调控土地市场、落实国土空间规划、落实国家重大战略、促进节约集约用地、助推生态文明建设，具有重要作用。

一是保障“净地”供应优化营商环境，二是提供用地保障，三是调控土地市场，四是落实国土空间规划，五是落实国家重大战略，六是促进节约集约用地，七是推动落实生态文明

建设，八是形成实物工作量拉动经济增长。

（二）土地储备的管理框架

当前土地储备制度管理框架，主要包括机构管理、计划管理、项目管理、地块管理、资金管理、债券管理等。

1.机构管理

土地储备机构是组织实施土地储备的主体。《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应当是市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于自然资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

根据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）规定：土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

目前，自然资源部依据《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求，对土地储备机构实行名录制管理。根据《土地储备机构名录（2018年版）》中，全国共有2603家土地储备机构,我省为102家（含开发区机构1家）。市、县级自然资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级自然资源主管部门，经省级自然资源主管部门审核后报自然资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。

土地储备机构名录制管理有以下几方面基本要求。

（1）合理控制机构数量。每个县级（含）以上法定行