法治政府

《韩非子·有度》中曾经出现这样的文字：国无常强，无常弱。

奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。

习近平总书记在十八届四中全会上提出“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。

什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安；什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。

”近日，李克强总理在十二届人大第三次会议工作报告中指出“法无授权不可为，法定职责必须为”。

法治政府既是一种状态，又是一种行为模式，状态是法律框架下的理想状态，行为模式是法律指导下的运行模式。

一、追溯法治政府的历史进程
古希腊著名哲学家亚里士多德在其《政治学》中提出了一个重要观点，即一个秩序良好的国家，不应该是人来统治的，而应该由法律来统治，这一思想可以说是法治政府的思想渊源。

我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，主要经历了以下几个过程：
1、起步阶段：从依政策办事到依法律办事
改革开放以前，我国的行政管理基本上以人治为主，行政机关主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事。

经过“文革”的十年浩劫，法律虚无主义的危害已被深刻认识，中国社会迫切需要建立健全民主法制。

1978年召开的党的十一届三中全会，拨乱反正，提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位，至此，我国的法制建设才开始真正进入了新纪元年。

1982年中华人民共和国宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，并在宪法层面规定了一切国家机关，包括国家行政机关都必须在法律范围内活动，任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。

1984年，党中央提出了“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。

1987年，党的十三大又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设的任务，强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。

据此，从1978年1988年十年间，以国务院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规的颁布实施为标志，行政管理由原来的单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事过渡。

2、确立阶段：依法行政，规范政府行为
以1989 年《行政诉讼法》颁布为起点，标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规范政府行为为重点的阶段。

1993年，八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出各级政府都要依法行政，严格依法办事。

1997年，党的十五大明确提出了依法治国基本方略，指出一切政府机关都必须依法行政。

1999年，依法治国基本方略被写入宪法。

如此，在1989 年1999年的10年期间，以行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法等一系列规范政府行为的法律、行政法规的颁布实施为标志，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则被逐步确立起来。

3、全面推进阶段：全面推进依法行政，建设法治政府
1999年，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确“依法行政是依法治国的重要组成部分”，对推进依法行政工作做出了专门部署，这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施的新阶段。

2003 年以来，国务院持续推进法治政府建设，法治政府建设取得重要进展。

2004 年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出全面推进依法行政，经过10 年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。

2008 年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010 年国务院《关于加强法治政府建设的意见》部署了全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的各项任务。

2013 年党的十八大明确提出“法治政府基本建成”是实现2020 年全面建成小康社会目标的新任务。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，党的十八届四中全会中提出了深入推进依法行政，加快建设法治政府，要实现“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”、“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”、“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法全面实施”。

二、厘清法治政府的基本内涵
对于法治政府的涵义，学者们有不胜枚举的界定。

但不管对法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法
行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。

简单而言，法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。

国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标，也确立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

十八届四中全会吸收理论研究的新成果，总结实践发展新成就，对法治政府的内涵作出更加全面而又清晰的界定。

《决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

四中全会对法治政府建设确立的6个层面、24个字的基本标准，与2004年《纲要》中依法行政的基本精神是一致的，但是更加准确和全面。

《决定》还提出了其他一系列制度保障，如法治队伍建设、法治文化建设等，制度深化，如行政决策的制度规范、裁量基准的细化与量化、法治考核纳入政绩考核体系等，使得法治政府的内涵更加丰富。

可以说，四中全会对法治政府基本涵义的科学界定，为我们法治政府建设进一步明确了方向，使实践中的法治政府建设既有了清晰的宏观图景展示，又有具体的建设路径。

这是我国法治政府建设进程中一座新的里程碑。

职能科学。

我们以往一直强调法治政府就是要依法行政，这当然不错，但其前提首先是政府职能要科学设置。

因此，在规范政府行政权力的同时，还要进一步转变政府职能。

具体来说，该政府承担的责任和义务需要进一步强化，也就是《决定》强调的要全面履行政府职能。

同时，不该政府做的事情，或者过去证明做不了也做不好的事，要尽快地放权给社会，放权给市场主体，放权给公民个人或者企事业单位，也就是《决定》所要求的法无授权不可为。

因此，我们当下法治政府建设的核心问题就是政府职能转变与调整的问题。

具体来讲，就是要正确处理政府和市场的关系；正确处理政府和社会的关系；正确处理政府内部的关系。

正确处理三者关系的目标就是，凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，而要保证市场在资源配置中起决定性作用；凡是能由公民自己决定和社会自律处理的事项，政府不予干预；基于上述两个关系的标准调整上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。

权责法定。

实践中，政府自设权力的现象屡禁不止，而这恰恰是与法治政府的要求背道而驰的。

权责法定就是政府的所有权力均要用法律明确规定。

政府权力的边界在哪里？政府不作为的标准在哪里？政府行政行为的责任在哪里？也即我们通常所讲的政府行为是否越位、错位、缺位，法律规定要一目了然。

执法严明。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。

执法严明要求政府机关严格依照法律规定，实施法律赋予的权力，同时履行法律课予的义务。

对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事依法严肃查处。

同时，特别要注意的是，执法严明还理所当然地包括对行政相对人合法权益的依法维护。

公开公正。

公开要求政府所有行政行为除了法律有明确规定的以外，都要做到依据公开、过程公开、结果公开。

公正要求所有政府行政行为的实施都不得偏私，不得歧视，不得同样情况不同对待，不同情况同样对待，要遵守比例原则。

政府的行政行为只有在程序上公开，实体上公正，才能取信于行政相对人。

廉洁高效。

廉洁是现代法治政府的基本准则，她要求政府机关及其工作人员行使行政职权时不谋私利；高效，则要求政府机关及其工作人员行使行政职权时应遵守法定的步骤、顺序、方式、方法和时限，积极履行法定职责，提高办事效率。

守法诚信。

守法是法治政府的题中应有之意，她要求政府机关及其工作人员，不仅应依法行使行政职权，依法对相对人执法，而且自己首先应守法。

不管是对行政相对人实施不利行政行为，还是实施授益行政行为，都要依法进行。

诚信要求政府机关及其工作人员行使行政职权时要严格遵守信赖保护原则，不得随意改变或撤销已经作出的行政行为。

如果因为法律法规修改或者客观情况发生变化变化，或者基于公共利益的需要，政府必须改变其已经生效的行政行为的，必须给行政相对人的损失予以补偿。

三、比对法治政府的相关概念
其一、法治政府的建设是在国家治理能力现代化、依法治国以及全面深化改革的总框架下进行的。

大力推进法制国家建设重点将服务于全面深化改革的目标，全面推进依法治国进程其中的重要任务就是提高我们的执政能力和执政水平，这同时也将进一步促进国家治理体系和治理能力现代化。

其二、法治政府并非法制政府。

法治政府与法制政府的区别主要在于法制和法治，从静态意义上讲，法制是指一国的法律制度；从动态意义上讲，则指的是法的制定法的执行法的遵守和法的监督等各个环节的统一，指的是法律制度制定和实施的一系列法律实践活动的动态过程，法制的核心是依法办事；而法治作为一种国家的治理方式和原则，其中蕴涵有良法之治、法律至上、公平正义、权利保障、权力制约等价值取向。

古希腊思想家亚里士多德在对法治概念的最早诠释中，实际上就已经区分了法制与法治的不同涵义。

亚里士多德指出：法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律，由此可见，亚里士多德所讲的法治，至少应包括两个条件：一是有制定得良好的法律，这是法治的基础和前提；二是制定得良好的法律得到了全社会的普遍遵守，这是法治所要达到的理想状态二者的完美结合，即为法治。

可见，法制政府与法治政府的含义虽然相互联系、相互渗透，却有本质的不同，但二者的共同之处在于都必须具有法律和制度，都强调法律的执行和遵守，都强调依法行政。

其三、法治政府包含有限政府、服务政府、透明政府、责任政府、诚信政府、高效政府等概念。

有限政府，指政府的权力源于人民委托，政府只能在法律规定的职权范围内活动，法律就是政府权力的空间范围，政府权力有限是法治政府的根本和关键；服务型政府，最本质是指坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，全心全意为人民群众服务；透明政府，一般指政务公开、政府信息公开、政府情报公开、行政公开、透明行政等，除法律禁止的情况以外，一切与国家行政有关的活动一律对外公开；责任政府，法律在授予行政机关职权的同时，也赋予行政机关以义务和责任，责任政府就是政府承担各种责任过程中所分别具有的行政权限以及履行对应义务的法治运作状态，它是基于一定的职位而应当承担的社会管理责任；诚信政府，政府诚信的基本要求是诚信履约、诚信执法、诚信守法，对人民有诺必践，接受人民的监督，切实承担对人民的责任；效能政府，法治政府应当是效能、效率和方向正确的统一，效能是行政管理的生命，要求政府不仅是公正的，而且是高效率的。

高效率是法治政府的必然要求，是衡量法治政府政治文明程度的重要标准。

责任政府、诚信政府、透明政府、效能政府均是从不同的侧面和角度对法治政府内涵的界定，法治政府本身就具备有限、服务、透明、责任、诚信、效能等政治品质。

简言之，法治政府从权力渊源上讲是有限政府；从职能定位上讲是服务型政府；在运行过程上讲则体现为透明政府；在运行结果上则表现为责任政府；从政府的精神基础和对人民的态度上讲是诚信政府；以最终的运行效率和效果来考量法治政府是效能政府。

四、剖析法治政府的建设障碍
十八届四中全会总结了在看到目前法治建设取得进展的同时，也应该明确法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。

这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。

1、立法层面的问题。

立法观念方面：在一部分同志中，存在着行政立法权扩张的倾向，即把行政立法作为单纯的管理工具，而在保护公民、法人和其他组织的合法权益方面则考虑
不多，特别是过于强调被管理对象的义务，反映到行政立法实践中，从制度上"源头上对权力的制约存在不足，甚至出现一些谋求行政机关自身利益的立法；在行政立法内容上，重权力，轻权利；重公众义务，轻政府责任，立法体系方面、行政法律规范之间有时有不协调现象。

在一定程度上存在着部门垄断主义、地方保护主义倾向。

行政立法主体多，行政法规与法律之间、部门规章与法律、行政法规之间、部门规章之间、地方政府规章与部门规章之间衔接不够紧密，行政立法速度过快，缺乏全国统一的立法程序标准。

有的行政立法质量不高，如在形式上求大求全，内容缺乏科学性、合理性、可操作性，行政立法监督相对薄弱，如权力机关的监督不够明确，没有实质上的审查。

立法程序方面，目前，还存在有的行政机关在决定问题从便于自身管理的角度确定具体制度，忽视公众的的合法权益$行政机关听取意见的渠道和方式不够充分和完善，难以表达和决定各种复杂的利益诉求，公正地协调和平衡各种利益。

2、执法层面的问题。

执法队伍人员素质、部分执法人员法治意识淡漠，出现执法时依人不依法。

依权不依法的现象，部分执法人员文化程度不高，未受过系统的业务培训，缺乏法律专业知识，执法过程随意，出现错裁、错判，有些执法人员看待问题和处理矛盾简单，缺乏对突发事件的应变能力，服务意识淡薄，责任心不强，行政执法体制、从行政执法系统外部来看，有的行政执法机关的设置较混乱，从行政执法系统的内部来看，存在执法部门间职责不清、条块分割问题，各部门“分兵把守，各管一摊”，往往各自为政甚至争权夺利，缺乏良好的协调配合，行政执法主体不规范表现在，政府很多部门都掌握一定的执法权力，部分地方政府随意设立执法机构，致使执法队伍混乱，甚至将执法权力委托给一些不适合做行政执法工作的人员，在委托执法中，不区分执法检查权、裁决权和执行权而将行政执法权一并委托，往往会给行政主体违法提供某种制度空隙。

五、探寻法治政府的依赖路径
党的十八届四中全会对法治政府建设作出了重要部署，主要有三个亮点：第一个亮点是提出依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行权力清单制度。

权力清单应当于法有据。

第二个亮点是明确了重大行政决策的法定程序，提出建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

第三个亮点是提出全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

从法治政府的内涵来看，法治政府的基本标志主要体现在四个方面：一是，在体制方面：政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺,政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限比较明确;行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成;行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

二是，在法制方面：行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同,法律、法规、规章明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，人民群众的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。

三是，在机制方面:及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成;高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立,社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

四是，在观念方面：行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，全社会尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成。

建设法治政府还要实现国家各项工作法制化,具体包括立法、执法、司法和法制宣传教育等方面。

1、明确职权，以清单规范政府行为
（1）打造权力清单，构建有限政府
权力的制约和限制是法治的核心机制，传统以立法权和司法权制约行政权，或者以公民权利监督行政权、靠社会力量来遏制行政权均属于外部的监督制约，易流于形式，监督必须从外部社会进入到权力内部，设置权力清单制度，详细列举政府可以行使的权力类型、对象和方式。

在实践中，对权力清单制度应当探明以下几个问题：一是清单公布。

应当详尽列举权力、开列清单，写在纸上、贴到墙上、挂到网上，让老百姓都清楚。

二是列举标准。

对哪些权力应当列举到清单之中，即政府可以行使哪些管理权和执法权，应当有一个明确的法律标准。

要注重处理好公平和自由的关系，将自由还给市场，将公平留给政府。

所以，在市场主体、市场准入、市场行为和市场结果四方面必须充分放权、尽量少设管制。

清单所列举的权力主要应限定在对影响国家安全、公共利益和社会秩序事项的管理上。

三是权力法定。

以上标准应当制定成国家的法律和法规，而不能仅仅停留在经济管理制度和社会治理政策的层面。

只有通过国家立法机关的法律明文授权，才可设置行政许可，行使管制权力。

四是法外无权。

凡属法律没有授权、清单没有列举的，行政机关一律不得私设管制权力，即法无授权不可为。

（2）打造负面清单，构建为民政府
法治政府必定是为民政府或人民政府，应当尽可能广泛和充分地保护公民权利。

负面清单制度便是一个理性的选择。

在实践中，要运用好这个制度，必须科学地回答以下三个问题：一是清单内容。

所列举的事项是禁止或者限制社会主体从事的行为，即其不得作为的领域和事项。

二是清单标准。

对究竟哪一些行为是不得做出的，应当秉持最低限度的原则进行规制，并将这一标准规范化法定化，而不是仅仅停留在政府文件的层面，应明确赋予其法律效力，进行强制实施。

三是清单运用。

坚持权利推定的原则，只有清单列举的才是社会主体不可为的，凡清单未列举的便是可为的。

从法理学角度来说，法治政府的基本法则包括四个：“政府法无授权不可为”、“公民法不禁止即自由”、“政府权力与政府责任相统一”、“消极政府和积极政府相一致”。

（3）打造福利清单，构建公益政府
在教育公平、社会保障、药品安全、食品卫生、公共秩序、环境保护、道路交通等基础工程设施建设诸方面，政府的义务是没有上限的，政府的功能应当得到尽情地发挥，政府的职责和职权应当得到充分地彰显。

政府之手必须要伸长，不能够缩回去，不能够当守夜警察，这事关老百姓的福利，事关国计民生。

（4）打造责任清单，构建责任政府
具体界定政府应当承担的责任，也就是违反法律或政策作为或不作为所应承担的法律或其他意义上的后果。

应当从以下几个方面来构建责任清单制度：一是责任标准。

包括政策标准和法律标准，前者是指党规党法和政策所设定的要求和标准，后者是指国家法律法规所确定的评价依据，应该以此来判断政府行为是否应当承担责任以及应承担何种形式的责任。

二是责任方式。

分为纪律责任和法律责任，即违反党纪政纪应当承担的责任和违反法律应当承担的民事责任、行政责任和刑事责任。

三是责任程序。

应当建立一套完整的对行政机关及其工作人员违反责任清单制度的究责程序机制并公之于众，便于社会主体进行有效的监督。

四是责任规则。

必须细化责任倒查机制和终身究责制的具体要求，由国务院以行政法规的形式予以规范和推行。

对行政人员的究责不同于对人民群众的究责，对后者即使是犯罪嫌疑人或被告人，也不可终身究责，而应当按照法定追诉时效制度来追究；而对公权力的执掌者，则不存在过期作废的问题。

其内在机理是，法治的目的是通过严格限制公权来保证私权，对公权的要求和约束要远远严于对私权主体违法的制裁。

2、完善制度，以法制严格政府行政
（1）坚持以人为本，完善行政立法
行政立法是行政机关依法制定行政法规和规章的活动，应以宪法为依据。

行政立法要由过去制定以政府权力为本位的“管理法”向公民权利为本位的“权利法”转变，这是我国实行依法行政、建设法治政府的基础工程。

健全行政立法体系，以人为本，把最广大群众的利益作为立法的根本出发点和立脚点，坚持走群众路线，充分发扬民主，坚决摈弃部门主义、地方保护主义以及借立法扩张职权的现象，要通过各种形式和渠道使人民群众充分有效地表达自己的意志和愿望，制定行政程序法，规范行政机关的工作程序，逐步建立完善公众参与立法模式，在立法草案审议中，要规定将“听取意见”作为必需的程序，认真听取相关人员的意见，并如实记录听证参与人的意见，要将立法过程中公民参与情况向社会公布，包括。