论公民知情权与政府信息公开

论公民知情权与政府信息公开
□马　红
[内容提要]　知情权是一项为当今国际社会普遍认同的基本人权和民主权利。

知情权是民主与法治发展的产物,其核心是情报公开请求权。

知情权的充分实现需要政府信息公开的配合。

许多国家制定了关于情报公开的法律制度,以保障公民知情权的实现。

建立和完善情报公开制度是民主政治的必然要求。

[关键词]　知情权　信息公开　情报公开
一、知情权的概念
近来,“知情权”这个词越来越多的走进人们的生活和工作中,消费知情权、医疗知情权、中小股民知情权、求职知情权等概念一再地引起国人对知情权的重新认识和重视。

知情权到底是一种什么样的权利呢?
知情权(the righ t to know),又称知的权利,知悉权,是二战后出现的概念。

这一概念是由美国率先提出的。

一位名叫肯特・库泊的编辑在1945年1月的一次演讲中首次提到知情权,其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情,国家应最大限度地确认和保障公民获取信息的权利,尤其是政务信息的权利。

①后来,美国在20世纪50年代和60年代兴起“知情权运动”,知情权一词被广泛引用并很快被作为公民的政治文化权利得到各国法律确认。

而现代,所谓公民的知情权,应当作广义和狭义的区分。

广义的知情权是指公民及居民、法人及其他组织依法所享有的要求对方向本方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由。

从范围上讲,它涉及政治、经济、社会、文化、教育等各领域及各法律部门。

狭义的知情权,是指公民及居民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报知道的权利。

该权利包括国家机关主动公开某些信息的义务和应对方请求公开某些信息的义务②。

知情权概念从20世纪80年代就被引入中国,然而至今对相当多的公民来说却仍是一个比较陌生的字眼。

③虽然我国在保障公民知情权方面还没有专门的立法,但公民知情权在我国实体法上不是没有根据的。

宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事
务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

”人民要管理“国家”、“经济”、“文化”、“社会”事务,就必须知道国家经济、文化、社会的各方面情报,而这些情报的来源多掌握在国家机关手中,国家机关应主动地或应公众请求公开这些情报,以使人民“知”和“行”,否则,让人民管理国家事务便是一句空话。

宪法第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。

”此规定也包含着人民的知情权内容,要同人民群众“密切联系”就包括了信息或情报的联系,人民要对国家机关进行“监督”,发表“意见和建议”就必须知道政府的有关情况才能进行比较判断。

政府事事保密,人民群众对政府情况一无所知或知之甚少,则让人民群众发表意见和建议或对国家机关及工作人员进行监督也只能是徒有虚名。

另外,对公民“言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由”,公民对任何国家机关和工作人员的“批评和建议的权利”、“投诉、控告检举的权利”、“科学研究、文学创作和其他文化活动的自由”等规定,也包含了知情权的内容。

近些年来,随着人民权利意识的觉醒和政治地位的上升,普通民众对于天下事“早知道”的要求也越来越强烈,公民的知情权作为一项基本权利的重要性显得越来越突出。

知情权是公民保护自身利益的重要手段。

普通公民只有及时了解社会上即将发生或已经发生的事情,才能对自己的生活做出相应的安排,以使趋利避害,有效保护自己的利益。

二、政府信息公开
(一)含义
提到公民知情权就不能不提到与之相对应的另一个概念——政府的信息公开。

公民知情权的主要对象是政府部门的信息。

公民知情权与政府信息公开是相对应的权利和义务关系,公民知情权的实现,有待于政府履行相应的信息公开义务。

政府信息的公开,是指政府部门通过各种方式公开其政务活动,公开有利于公民实现其权利的信息资源,允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式,依法利用各级政府部门所控制的信息。

④政府信息是政府部门为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息,它是人们全面考察、评价社会情况,从事政治、经济、科教、军事、文化等活动所不可少的国家资源。

在中国80%的社会信息资源掌握在政府部门手中,政府是最重要的信息生产者、使用者和发布者。

⑤作为一种重要的国家资源,政府信息是用纳税人的钱生产、收集和加工的,具有全社会所有的公共属性,这就要求我们对可以公开的政府信息应及时开放,使其在尽可能大的范围内供人们利用,政府信息的开放程度,已经成为当今世界一个国家信息化水平的重要标志。

(二)内容
从二十世纪下半叶开始,信息公开不仅逐渐成为政府依法行政的一项基本要求,而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等全面发展方面保障公民权利的一项基本义务。

公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权。

信息技术的发达,给信息传播与交流提供了更加方便、快捷的条件,这既为公民有效实现自己的知情权创造了客观的物质条件,也对有关政府部门满足公民知情权,最大限度地做到信息公开提出了更高的要求。

信息公开是政府的义务,信息公开不仅是结果的公开,更是过程的公开。

政府部门有义务、有责任向公众发布和提供信息。

政府机构的组织、职权、工作方法和程序、有关的法规和文件、行政许可的标准和条件等内容,政府部门应主动公开。

当依法有权获取政府信息者提出获取信息请求时政府部门应及时予以回复。

负有特定义务的政府部门应增加有关信息的透明度,保证公民的知情权得以实现,并根据政府部门的类别提出不同的信息发布与信息提供要求。

政府部门间,包括上下级部门间和同级各部门间,有相互提供信息的义务和获取信息的权利,禁止任何政府部门通过获取和利用政府信息,妨碍提供政府信息的机构履行自己的职责。

政府信息涉及政治、经济、科技、军事、文化等诸多方面,许多信息涉及国家安全以及重大政府活动,重大战略部署或重大社会动态,还有的涉及公民的个人情况,一旦发生不适的扩散,国家、集体和个人的利益就将受到不同程度的损害,有时后果不堪设想。

所以,为了国家和公众的利益,政府有权依法对特定的政府信息活动进行控制。

对豁免提供的政府信息要有具体、明确的法律规定。

这些信息应为:1.涉及国防的保密信息;2.涉及国家安全、公共秩序、经济和外交利益的保密信息;3.对国家利益、国计民生和社会稳定有重大影响的保密信息;4.涉及公民隐私权、著作权、职业秘密、商业秘密的信息;5.其他重要或敏感信息。

政府信息的保密是相对的,有条件的,而提供利用则是绝对的、根本的。

无论设密、降密及解密,提供利用应贯穿始终,只是提供利用的范围和对象不同罢了,任何机构不得以保密为名滥用政府信息的控制权。

三、我国公民行政知情权的现状及分析
公民的知情权和政府信息公开对于我国社会而言,至今仍然属于新生事物。

一方面,普通公民对于知情权较为陌生,另一方面,行政机关对于信息公开也不大习惯。

其实,在我们的现实生活中,具体体现政府帮助公民实现知情权的例子并不少见。

例如,每天的天气状况以及台风、暴雨、霜冻、雪灾、旱灾等重大自然灾害,都是由国家通过自己创建的事业机构向公众发布有关预报或预告,以便公众能够提前采取相应措施,预防或者尽量减少这些自然灾害造成的损失。

再如,我国政府建立了面向国内和公众的政府发言制度,不定期向整个社会公布某一方面的政府事务,并就公众关心的问题通过新闻媒介做出回答或解释。

此外,随着社会信息化步伐的加快,中央和地方各级政府的许多部门纷纷实行政府上网工程,社会公众可以通过因特网自由地查询自己所关心的政府信息。

所有这些均表明,我们的政府信息公开已经开始实践,而公民实现知情权的渠道也正在逐步得到拓展。

然而,我们也必须看到“信息公开”还存在一些缺陷,存在的主要问题是:
第一,公开内容不完整,即应该让公民知晓的内容没有完全公开;
第二,公开的内容不真实,随着政务公开工作的深入,已经发现个别部门政务公开的内容有虚假成分,其中,假公开都集中在与群众经济利益相关的项目上,如采用半公开、合并项目公开、转移项目公开等手段,将不合理开支以及由违规行为产生的数字、内容进行模糊处理等;
第三,公开时间不及时;
第四,目前的公开只是单方面的公开,公开的主动权常常掌握在行政机关中,公开什么,怎么公开,对什么
人公开等,一切都由行政机关自己说了算,普通公民对此缺乏请求权和强制公开的权利。

造成我国行政信息公开现状的原因主要来自制度和观念两个方面:
一是制度不完善。

具体表现为信息公开法的缺位和保密法的滞后。

我国正在建立社会主义法治国家,法治的首要问题是依法行政,即政府依法办事。

在现实中已经有了信息公开的实践要求,但是没有统一的信息公开法,而其他法律中仅有零星的法律条文,在无法可依的情况下,政府行为得不到规范,导致了行政公开行为的随意和无序,不利于公众知情权的实现。

而且我国1989年制定的《保密法》,距今已有十余年的历史,与社会现实严重脱节,在内容上,对于秘密的范围规定过于宽泛且模糊,给行政机关留下自由裁量空间。

行政人员为避免承担泄密责任,往往选择保密。

此外,对于定密、解密、泄密处罚等方面的制度设置已落后于时代的需要,造成真正的秘密未必能保住,而毫无保密价值的又不公开,因此应修改保密法,明确秘密范围,与信息公开法共同协调国家利益和公民知情权的关系。

二是观念落后。

由于长期的专制统治,我国官本位意识浓厚。

政府官员作为高高在上的管理者,习惯于对人民发号施令,仅仅根据管理需要,而不是公民利益的需要公开与否和公开什么。

这种观念是与专制统治相适应的,有利于统治阶级达到奴役人民,维护集权统治的目的。

因此,转变行政人员的观念对于行政公开至关重要。

行政人员应尊重公民的知情权,积极履行公开义务,这是法治的必然要素。

从公民方面来说,由于封建社会权力至上,义务本位思想长期浸润,我国公民权利意识普遍欠缺,个人没有意识到自己是一个自治主体,是国家权力的源泉,而习惯对政府命令俯首听命,把政府公开文件当作恩赐,而没有意识到这是公民理应享有的权利,公民完全可以理直气壮地,而不必战战兢兢看行政人员的脸色。

如果行政机关没有公开本应公开的信息,公民还可以到法院诉讼,捍卫自己的知情权。

四、对我国知情权与信息公开立法的思考
从我国整个知情权法律体系来看,对行政知情权的立法的空白是最多的,而在中国公民的行政知情意识日益增强的趋势下,没有法律对公民的行政知情权进行保障是显然不行的。

因此,要真正保障公民的行政知情权,必须对信息公开进行立法。

因为,单纯的权利宣告是不够的,权利没有以法律的形式固定化就不可能得到有效的保障,权利在未被法律明示的情况下,往往只是一种习惯权利和道德权利。

没有法律、法规把信息公开确立下来,就不可能有真正的公开,也不可能是真正的知情,更不会有真正的监督。

因此,对行政公开进行立法是我国保障公民行政知情权最有效的手段。

在对行政信息公开进行立法以保障公民的知情权时,应注意以下几点:
第一,应当吸取美国1948年制定“行政程序法”时的教训。

在中国立法时,应当明确规定不可公开的文件,把行政机关的自由裁量权限制在最小的范围内,从而达到保障公民权利的目的;
第二,应当注意保障公民的隐私权。

隐私权是对公民知情权的一种合理限制,美国的《隐私权法》是很值得我们借鉴的。

隐私权与知情权本来就是一对矛盾。

公民一方面希望知道更多别人的事情,一方面又不希望自己的事情让别人知道,两者之间必然产生相当的矛盾与冲突。

而行政机构由于工作需要掌握了大量个人信息,因此在保障公民知情权的同时如不注意保障公民的隐私,则很可能使大量个人资料流入社会,给公民造成不好的影响。

所以,我们在制定行政信息公开法时应当制定保护公民隐私权不受侵犯的条款。

再则,要注意明确规定删除个人在查阅资料登记时留下的个人信息等;
第三,在立法时,应当注意信息的时效性,明确规定公开的期限。

行政机关在申请后多少天内给予答复,否则应予以什么惩罚,这种硬性规定也是提高行政效率的有效手段;
第四,立法时应考虑到获得信息的费用问题。

查询信息的费用不能超过人们能接受的范围。

如果费用过高,可能会成为公民获得信息的一大障碍,从而使公民无法行使行政知情权。

第五,在制定法律时,要遵循权利本位的原则,使更多的公民权利受到法律的肯定和保护。

要通过切实可行的权利救济制度,真正的建立公平、公正的裁决公民权利与行政机关之间纠纷的司法机制,这对保障公民的知情权是有重大意义的。

要最终实现保障公民的知情权,必须建立完善的诉讼程序。

注　释:
①冯渊源　邓小兵:《私权与知情权的冲突与协调》,《行政与法制》2000年10期。

②皮纯协　刘杰:《知情权与情报公开制度》,《山西大学学报》(哲社版)2000年第3期第18页。

③《知情:权利与义务的解读——访中国社会科学院法学研究所副所长夏勇》2001年3月23日。

④周健:《开放政府信息》,《人民日报》,2000年3月22日。

⑤周健:《政府信息公开与立法研究》,北京大学硕士学位论文　1993年6月。

(作者系山东大学法学院2001级硕士生)
(责任编辑:齐秀华)。