我国刑事公诉程序分流现状研究

我国刑事公诉程序分流现状研究
我国刑事公诉程序分流现状研究
苑宁宁
摘要
刑事程序分流机制的世界性发展趋势之一是分流案件的程序阶段不断扩展，甚至延伸到了整
个刑事诉讼程序。从最初的行刑阶段出现替代性措施，到审理阶段设置了繁简不同的审理程序，再到现今审 前大规模的分流，刑事案件分流已经贯穿于整个刑事诉讼程序。纵览法治发达国家的刑事程序分流机制，不 难发现，审前程序尤其是决定是否起诉的环节分流了越来越多的案件，检察官成为日益重要的分流主体。根 据这一世界性趋势，我们需要检视和反思我国刑事公诉程序分流不明显的现状，以期塑造我国审查起诉程序 应有的分流功能，缓解当前刑事审判案件数量的巨大压力，贯彻宽严相济的刑事政策。
二、我国刑事公诉程序分流的司法现状
与传统英美法系和大陆法系国家处理刑事案件时多元化的分流机制相比，我国刑事程序案件过滤功能 并不明显，刑事司法系统在纵向上没有呈现出漏斗的形状。我国现行刑事诉讼程序的运行呈现出一种“直 线性结构”，公、检、法三家在刑事诉讼中的活动就像生产车间的流水线作业一样。一旦立案的“阀门”被打 开，所有业已发现的案件纳入刑事轨道，那么刑事追诉几乎便再无任何其他选择余地和替代性措施，但凡 “事实清楚、证据充分”，刑事追诉就会依照预设的司法程序执著地贯彻下去，直到诉讼终结。之所以造成这
①笔者根据检察机关起诉时是否提出适用简易程序或普通程序简易审的建议将检察机关的起诉方式区分为普通诉和简化诉，所谓简化诉， 是指检察机关在提起公诉时一并提出了适用简易程序或普通程序简易审的建议。
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证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片；（２）如果根据我国《刑事诉讼法》第１７４条的规定和２００３ 年最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合制定的《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》，人民 检察院对于符合简易程序的案件，在提起公诉时，经检察长决定，书面向人民法院建议适用简易程序审理， 并随案移送全案卷宗和证据材料；（３）如果根据２００３年最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《关 于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，人民检察院认为被告人认罪的案件符合有关 条件，在提起公诉时可以书面建议人民法院适用普通程序简易审。此外，根据以上司法解释，对于被告人及 辩护人提出建议适用简易程序或者普通程序简易审的案件，检察院经审查认为符合条件的，应当同意并向 法院建议适用。对于人民法院拟采用简易程序或者普通程序简易审的案件，检察院经裁量后认为符合条件 的，应当同意。 纵观我国１９９６年《刑事诉讼法》的规定和相关司法解释，我国的简易程序主要分流的是那些事实清楚、 证据充分，被告人及辩护律师对指控的基本犯罪事实没有异议，被告人可能被判处３年以下有期徒刑、拘 役、管制或者单处罚金的公诉案件，普通程序简易审主要分流的是那些被告人对被指控的基本犯罪事实无 异议，并自愿认罪的公诉案件。由此可见，我国检察机关在提起公诉时应当考虑案件的繁简程度，根据法律 规定分类公诉，通过采用不同的起诉方式以促进法院审理案件时繁简分流。但是，仅就立法规定来看，与其 他法治发达国家相比，我国检察机关通过分类公诉所分流的案件范围相对单一，可供选择建议适用的程序 类型缺乏多样化。 （三）关于检察机关量刑建议权的规定 作为公诉权的重要内容，量刑建议权是指检察机关在提起公诉或出庭支持公诉的进程中，依据被告人 的犯罪事实、性质、情节及其社会危害程度，对被告人应当被判处的刑种、刑度、执行方式等向法院提出具体 建议，请求法院对被告人量处所建议刑罚的制度。检察官合理掌控量刑建议权，区分对待轻重不同的案件 和犯罪嫌疑人各种从宽或从严的情节，既有利于在公诉工作中贯彻宽严相济的刑事政策，也有利于引导法 院审判案件时做到轻重有别、繁简分流，促进法院既公正又高效地审结案件。 目前中国法律并未对量刑建议制度作出明确规定。但１９９６年《刑事诉讼法》为人民检察院享有和行使 量刑建议权提供了一定的法律空间。这里的法律空间首先体现为《中华人民共和国刑事诉讼法》第１６０条 的规定，即公诉人可以对证据和案件情况发表意见。其次体现为最高人民检察院制定的《人民检察院刑事 诉讼规则》第２８１条的规定，即人民检察院作出起诉决定后，应当制作起诉书。起诉书应当包括起诉的根据 和理由，包括被告人触犯的刑法条款，犯罪的性质、法定从轻、减轻或者从重处罚的条件。《人民检察院刑事 诉讼规则》第３４７条规定，“……证据调查结束时，公诉人应当发表总结性意见”。总之，现行的法律和司法 解释为量刑建议提供了一定的依据，但都不是十分明确。 ２００５年７月最高人民法院出台了《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》，正式将量刑建议列为检察 改革项目。２０１０年，最高人民检察院先后下发《人民检察院开展量刑建议工作指导意见（试行）》和《量刑建 议书格式样本（试行）》，主要包括了量刑建议的定义、性质、原则、适用范围和条件、建议内容、对数罪和共同 犯罪的量刑建议、量刑评估、审批程序、提出量刑建议的时机和形式、法庭审理中的程序设置、量刑建议的调 整、对裁判量刑的审查和处理、二审或再审案件中的量刑建议等内容。量刑建议工作在全国各级人民检察 院逐步开展。
关键词 审查起诉 程序分流 不起诉 分类公诉 量刑建议
刑事程序分流是指为实现特定的诉讼目的而将被追诉人从常规、统一的普通程序中过滤、分化出来予 以区别对待的一种案件处理模式。刑事程序分流贯穿于刑事诉讼的整个过程。①其中，从世界范围来看，各 国检察机关对案件的审查起诉在刑事诉讼中处于承前（侦查阶段）启后（审判阶段）的地位，在此过程中发挥 着重要的调解器作用，即通过对案件的审查，把那些不应该起诉、不必要起诉的案件在本阶段以不同方式消 化掉，不向法院起诉，而只把那些符合起诉条件而且确有起诉必要的案件起诉到法院。②由此可见，各国检 控机关在审前尤其是公诉阶段分流了大量的案件，发挥着重要的分流功能。因此，在当前我国刑事案件多 年来呈现急剧增长趋势的大背景下，对我国刑事公诉程序的立法现状和司法状况进行考察分析，为正确认 识和客观评价现状，发现问题，找出原因，并确定未来的改革方向，不无重要的参考价值。
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种局面，其中原因之一是我国审查起诉程序出现了问题，其应有的调节器作用①受到严格抑制，未能发挥筛 选、过滤案件的功能。一方面，追诉法定主义得到了一种近乎僵化的坚持，不起诉在实践中受到严格控制， 尤其是体现检察机关裁量权的酌定不起诉运用率极低，这导致大量案件涌入审判程序，占用了有限的审判 资源；另一方面，对于依法提起公诉的案件，检察机关也没有充分、合理地区分案件进行分类公诉，无法引导 审判资源的合理配置和优化。 （一）司法实践中公诉案件的起诉率和不起诉率② ２００１—２００８年间公诉机关受理侦查机关移送案件数量及人数、审查起诉后决定公诉和不起诉的案件
①关于程序分流的界定有广义和狭义之分，本文系广义。参见张小玲：“刑事诉讼中的‘程序分流”，载《政法论坛））２００３年第２期。
②顾永忠：“１９９７－－２００８年我国刑事诉讼整体运行的考察分析——以程序分流为视角”，载《人民检察》２０１０年第８期。
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否建议采取简化诉，①是否提出量刑建议以及具体提出怎样的量刑建议。 （一）关于公诉程序中起诉与不起诉制度的规定 我国现行刑事诉讼法坚持了起诉法定主义为主、起诉裁量主义为辅的原则。只要符合起诉条件，检察 机关原则上都应当按照法定程序提起公诉，除非案件具备不起诉的条件或者没有必要提起公诉。 现行《刑事诉讼法》第１４２条第１款规定：“犯罪嫌疑人有本法第十五条规定的情形之一的，人民检察院 应当作出不起诉决定。”第２款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的， 人民检察院可以作出不起诉决定。”第１４０条第４款规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据 不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”可见，我国《刑事诉讼法》规定的不起诉制度可以分为三 种，即法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉，三者适用的条件各不相同。法定不起诉又称为绝对不起 诉，是指凡具有《刑事诉讼法》第１５条规定情形之一的，人民检察院应当作出不起诉决定，检察机关不享有 作出起诉决定或者不起诉决定的自由裁量权，只能依法作出不起诉决定。酌定不起诉又称为相对不起诉， 即人民检察院对于起诉与否享有自由裁量权，对于符合条件的，既可以作出起诉决定，也可以作出不起诉的 决定。从我国《刑事诉讼法》的规定来看，酌定不起诉有严格的适用范围，不仅要求犯罪嫌疑人的行为已经 构成犯罪并且应当负刑事责任，而且犯罪行为情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。人 民检察院根据犯罪嫌疑人的犯罪情节及案件的具体情况进行综合考虑，自由裁量是否提起公诉。证据不足 不起诉，是指人民检察院对于经过一次补充侦查的案件仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不 起诉的决定。换言之，对于经过一次补充侦查的案件，检察机关有权决定是再次发回补充侦查还是作出不 起诉决定。 由上可知，其中只有酌定不起诉制度体现了起诉裁量原则，是检察机关有目的地对待特定案件终止诉 讼程序的做法，彰显了刑事程序分流的思想。而法定不起诉和证据不足不起诉是因欠缺相应的诉讼条件而 不得不终止诉讼，没有自由裁量的余地，并不属于刑事程序分流的做法。 仅从１９９６年《刑事诉讼法》的上述规定来看，审查起诉程序分流刑事案件的空间狭小，标准模糊。为了 贯彻党的十六届六中全会提出的实施宽严相济的刑事司法政策，２００７年２月，最高人民检察院出台了《关 于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，强调对于未成年人、偶犯、初犯、过失犯，防卫过 当、避险过当等情况，可诉可不诉的不诉，鼓励通过运用酌定不起诉制度在审前分流刑事案件，缓解司法资 源的压力。２００７年８月，最高人民检察院又发布了修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》， 鼓励对五种犯罪嫌疑人适用不起诉。具体包括：（１）未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主观恶性较小，社 会危害不大的；（２）因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微犯罪中的犯罪嫌疑人，认罪悔过、赔礼道 歉、积极赔偿损失并得到被害人谅解或者双方达成和解并切实履行，社会危害不大的；（３）初次实施轻微犯 罪的犯罪嫌疑人，主观恶性较小的；（４）因生活无着偶然实施盗窃等轻微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危险性不 大的；（５）群体性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，属于一般参与者的。尽管最高人民检察院的这两个 司法解释细化了酌定不起诉的标准，但所规定的案件类型仅占所有刑事案件的一小部分，分流的案件数量 并不明显。 （二）关于检察机关分类公诉的规定 人民检察院对案件进行审查起诉后，如果决定提起公诉，可以根据案件具体情况和法律规定裁量是否 提出适用简易程序和普通程序简易审的建议。检察机关通过采取不同的公诉方式，可以引导法院采用不同 的审理程序，实现案件审理的繁简分流。 当人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任时，应当 作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。此时，人民检察院可以根据具体情况以三种不 同的方式提起公诉：（１）如果人民检察院按照普通程序向人民法院提起公诉，应当向人民法院移送起诉书、
一、我国刑事公诉程序分流的立法现状
我国刑事公诉制度分流案件的功能主要表现在审查起诉程序及其处理结果上。审查起诉是指检察机 关对侦查终结并移送其审查的案件从事实上、证据上、定性上、法律适用上以及诉讼程序上进行全面审查， 并根据审查结果对案件作出是否提起公诉的诉讼活动。我国现行刑事诉讼法在审查起诉程序中采用了起 诉法定主义和起诉便宜主义相结合的原则。具体而言，经过审查起诉后，如果检察院认为可以不或者没有 必要提起公诉，公诉机关可以自由裁量是否作出不起诉决定；如果认为符合提起公诉的条件，检察院有义务 向人民法院提起公诉，但检察机关有权根据案件的具体情况建议开启不同类型的审判程序，按照不同的起 诉方式分类公诉，对比较轻缓的犯罪建议适用简易程序，对认罪案件适用普通程序简化审，同时检察机关可 以充分利用量刑建议权提出具体的量刑建议来影响法院的量刑，实现案件的繁简分流。由此可见，我国现 行公诉程序的案件分流功能主要体现在检察机关运用检察裁量权决定三个问题的过程：是否提起公诉，是