中国该如何摆脱外交困境

中国该如何摆脱外交困境

2016年03月23日肖斌

尤其是与美国的关系上尤为突出。中美关系对抗最为激烈的时候往往是双方政策受意识形态左右最为严重的时期。

中国外交应摒弃意识形态阻碍

作者：肖斌，中国社会科学院俄欧亚所研究员

摘要：在处理对外关系时，以意识形态划分阵营，轻民族和国家利益只能是造成我国外交的被动。这种现象在我国处理与西方发达国家，尤其是与美国的关系上尤为突出。中美关系对抗最为激烈的时候往往是双方政策受意识形态左右最为严重的时期。历史的经验证明，

不以意识形态异同决定国家间关系的亲疏远近，是中国摆脱外交困境，实现中华民族伟大复兴的有效途径。

影响中国进入发达国家行列的因素很多，其中政府管理水平是其中的关键指标之一。政府管理水平大致可以用世界银行的管理质量指数（政府制定和实施法律法规的能力）来衡量。根据世行报告，2013年我国管理质量在所调查的200多个国家和地区中得分42（满分是100），而美国为86、英国为96、德国92、法国85、日本83、新加坡100、韩国79，发达国的平均数是88，这意味着作为世界第二大经济体的中国，管理质量指数比发达国家低52%。而政府管理的核心要素是决策，可以说好的决策机制更有可能让中国实现进入发达国家行列的目标。根据政府管理的目标不同，决策可以分为内政和外交两个方向。因决策是在不确定性因素的备选方案中做出选择的行为，那么与国内决策相比，对外决策更难明确，这主要是由于对外政策的决

策环境更不容易被决策者所了解。对中国而言，对外决策即没有丰富的经验，也没有形成比较完善的科学决策机制。

与过去数十年相比，本届政府外交决策水平有显著的提高，这得益于国家实力的增强、信息技术的发展、国家领导人开阔的国际视野、决策渠道增多、决策科学化和法治化水平提高等。不过，与我国国际合作扩大的速度相比，中国对外决策的发展水平显然滞后，特别是2013年提出"一带一路"战略构想并被确定为我国最主要的对外合作目标以来，从中央到地方都围绕这个目标进行规划。与此同时，我国为配合新形势，对决策机构进行了调整，新设立了国家安全委员会，该机构的设立，意味着国家安全将在我国外交决策过程中扮演着重要地位。但面对我国对外战略的新变化，机制上的调整很难在短期改变我国长期形成的外交决策习惯，尤其是意识形态的干扰，这突出表现在以下几个方面：

一是我国外交决策过程中风险意识不足。外交决策风险意识不足的原因主要来自三方面：决策者不够慎重、决策机制有缺陷、风险评估体系不够完善。决策者不够慎重包括，凭经验决策、"拍脑袋决策"、从"本本"出发决策、感情决策等；外交决策机制中决策、执行、监督等又没有实现适度分离，造成外交决策机制缺少对决策效果、效率等有效监督，外交运行成本因此不断提高，外交环境改善却不够明显。风控评估体系一般分为事前和事后评估，目前外交决策的主要问题是事前评估不足，而事前评估不足直接导致的结果就是不能有效地减小损失。以我国的"一带一路"战略为例，现有大部分关于"一带一路"

战略的讨论，都想当然地认为"一带一路"沿线国家必然乐于接受这项庞大的经济发展计划，全然忽视了沿线国家必然会考虑的自身经济安全问题。一些中亚国家会在某一领域把来自一国的投资比重限制在20%以下，加上这些中亚国家的政策不够透明，一些中资企业投资后往往会因上述原因被迫低价出售或被当地合作方直接攫取。还有决策机构及决策者想当然认为，我国"一带一路"战略能够加强沿线国家关系，而沿线国家间经济联系紧密必然会增加相互依赖程度，从而解决沿线国家间存在问题，但完全忽视了相互依赖也可能会因为国家实力的巨大差距而降低。

二是我国外交决策有时会轻民族利益和国家利益，而偏重意识形态。现代国家在处理对外关系时，一定是以民族和国家利益为重，而以意识形态划分阵营，轻民族和国家利益只能是造成外交环境的被动。这种现象在我国处理与西方发达国家，尤其是与美国的关系上尤为突出。中美关系对抗最为激烈的时候往往是双方政策受意识形态左右最为严重的时期。客观地讲，中美关系发展的确面临着很多考验，特别是美国与我国共同的战略利益因冷战结束而消失，却又因我国不断崛起威胁感不断增加的条件下，我国与美国一直在寻找新的共同利益，否则建立新型大国关系也就是一句空话。这就是为什么在中美战略与经济对话框架下第七轮战略对话中，双方达成的具体成果清单会有127项之多，内容涵盖加强双边合作（包括高层交往、两军关系、战略安全对话等）；应对地区和全球性挑战（包括朝鲜、阿富汗问题等）；气候变化与能源合作；环保合作海洋合作（包括海事安全、海

上执法等）；卫生合作；科技与农业合作；地方合作；双边能源、环境、科技对话等9大类。历史的经验证明，不以意识形态异同决定国家间关系的亲疏远近，是中国摆脱外交困境，实现中华民族伟大复兴的有效途径。

三是我国外交决策中的"条块分割"问题。在中国顶层的外交决策机构相对集中，但再往下就出现了"条块分割"在中央人民政府层面除外交部外，其余各个部委大都有自己的涉外部门，规划和制定本部门的对外政策，例如，商务部有欧亚司、外交部也有欧亚司、其余部委大都有自己的国际司，大多数情况下各个部委根据本部门职能各自为政。在地方层面，沿边省区有权力规划自己的涉外口岸，开展边境互市贸易。由于存在着权力和利益问题，中央和地方之间，中央或地区各部门之间时常因为利益而产生纠纷，并对我国外交决策带来一定程度的负面影响。例如，口岸就存在着这样的问题。多部门执法的体制，导致执法合作领域有限，综合执法效能不高，协调机制不健全，不仅影响了口岸通关效率，也制约着开放型经济新体制的构建，需要在深化口岸行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法等方面推进改革。事实上，我国口岸管理一般都有十几个部门参与，仅国家的执法单位就包括海关、边检、国检等。

四是我国外交科学决策不足，致使外交目标过高，外交实践"拔苗助长"。先提出外交概念或目标再进行规划，时常出现在我国发展对外关系当中。2015年5月中俄在共同签署《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》后宣布，努