土地梳理和土地熟化成本测算

土地梳理和土地熟化成本测算

文章概要:控规是直接对城市总体规划的深化和细化，总规和控规过渡空间大，控制性详细规划尤其重要。文章针对合肥地区的特殊情况，结合已编制的控制性详细规划的分析，通过近期编制的规划实例，研究、探索合肥地区控规编制的新思路、新方法。

关键词:控制性详细规划、单元规划、地块控规

2008年元月一日正式实施的《中华人民共和国城乡规划法》，法律层面上更加规范了我国的城乡规划，进一步为科学合理的安排城乡各项设施，尤其是科学合理地使用城市土地，提出了更严格的法律要求，为城乡规划的编制、实施和管理，提供更为全面的法律保障，也更强化了控制性详细规划的法律作用。

1、控制性详细规划的法律地位和作用

1.1 控制性详细规划的的法律地位

控制性详细规划是法定规划之一，是城市规划行政管部门做出建设用地规划许可的法律依据。

《城乡规划法》强调:城镇人民政府根据城镇总体规划的要求，组织编制控制性详细规划，经城镇人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。批准的控制性详细规划作为核发建设用地规划许可证、出让地块的规划条件及修建性详细规划的依据之一。

《城乡规划法》赋予了控制性详细规划严格的审批和修改程序和高位的备案制，更加提高了控制性详细规划的法律地位和现实作用。

1.2 控制性详细规划的作用

1.2.1 控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。从规划到管理，控制性详细规划是依法行政的依据;从规划到实施，控制性详细规划是控制、引导、监督的依据。

1.2.2 控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。从宏观到微观，控规是总体规划的细化，是修建性详细规划的依据;从定性到定量，控规是对土地使用的定性和建设强度的定量;从整体到局部，控规是对城市基础设施和内部配套设施的细化落实。 1.2.3 控制性详细规划是城市设计控制与项目建设管理的重要手段。从二维到三维，控规实现了平面控制与空间控制的结合;从规划到设计，控规实现了规划要求与设计条件的结合;从消极到积极，控规实现了控制与引导的结合。

1.2.4 控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。从个体到群体，控规是各方利益协调的平台;从分歧到统一，控规是城市公共政策的具体化。

2、合肥地区控规编制概况

合肥市控规编制大概经历了三个阶段。

2.1 第一阶段:1990年至2004年

《城市规划法》自1990年实施后，合肥市启动控规编制。初期主要结合道路改造和建设，编制道路两侧地区的控规，如马鞍山路地区等控规。中期，结合城市改造成片地编制控规，如南七地区控规等。后期即2000年以后，主要针对新区建设编制控规，如政务文化新区控规，望湖城地区控规等。

2.2 第二阶段:2005年至2007年

2004年底，安徽省颁布了《城市控制性详细规划编制规范》，更加规范了控规的组织编制、审批和实施。这阶段的控规编制具有以下明显的特点:

2.2.1 对编制区域进行层次划分，进行分层控制。

2.2.2 根据编制区域特征及分区特征确定控制要素，因区施控。

2.2.3 进一步强调强制性内容的刚性，加强了城市规划的引导性，强制性和引导性并举。 2.3第三阶段:2008年

《城乡规划法》实施后，合肥市的控规编制又呈现以下新的特征:

2.3.1 “承上启下、分层控制”。强调总体规划与详细规划的衔接，增设单元规划，强化了城市三大设施及单元内公益性设施用地的分层控制。

2.3.2 “优化调整、动态维护”。实现控规优化调整，简化控规修改过程。2.3.3 “刚柔相济、宽严并举”。落实控规刚性，突出控规弹性。涉及城市三大设施、“五线”等刚性要求，严格控制;而对城市景观等要素以引导为主。

2.3.4 “灵活适应、化整为零”。强调可操作性，体现地区重点和特色。

2.3.5 “无缝衔接、一图管理”。规划管理智能化，规划监督信息化。

3、新形势下，反观传统控规的局限性

2008年以前，在《城市规划法》和《安徽省控规编制办法》的指导下，合肥市编制了大量的控制性详细规划，有效地指导了城市建设与管理。《城乡规划法》对控规赋予了更严格的法律意义，反观我们过去编制的控规，虽然在城市的建设管理中发生过重要作用，但仍然存在一定的局限性。

3.1 规划缺乏动态性

控规的调整必须经过合法的程序重新审批，这往往影响规划的实施进度。控规编制没有期限，一旦审批，长期有效，而城市的快速发展，往往引起其它相关方面的变化。随着城市的扩张，土地使用指标越来越紧张。节约集约用地已是规划编制的重要内容，这显然就要提高容积率，提高土地使用强度。

过去拆迁安置一般都是多层建筑，容积率控制在1.5以下，而合肥市大建设拉开序幕后，拆迁安置量大，如按原先编制控规的容积率建设，用地将大大增加。为了节约用地必须提高容积率。如政务新区原先的控规对居住用地的容积率控制在2.0以下，建成的四个安置小区都是多层建筑。而现在的小区开发，要求以高层建

筑为主，容积率达到3.5。显然原规划控制指标缺乏弹性，体现不了规划的动态性。

3.2 规划缺乏系统性

规划不是成系统的编制，而是就事论事，哪里要改造、开发了，急急忙忙的编制控规，缺乏区域统筹;规划的范围有大有小，控制的要素有多有少，控制的区域与城市的行政管理区域相差较大，造成规划实施难度较大，规划缺乏系统性。

4、合肥地区控规编制的特殊性

《城乡规划法》实施以后，新一轮控规将覆盖城市并延伸到乡镇。合肥市在总体规划编制完成后没有编制分区规划，控规是直接对城市总体规划的深化和细化。总规和控规过渡空间大，加重了控规编制中前期研究工作的份量，也加大了控规编制的难度。合肥地区控规编制的重点往往放在城市区域性路网、用地主导功能、土地使用强度和各种基础设施的布局，而部分指标、要素的控制则有所淡化。同时合肥市的快速发展，要求规划具有更广阔的前瞻性、更灵活的可操作性和更强的公共政策性。

5、合肥地区控规编制方法的探索

针对合肥地区控规编制的特殊性，我们做了一些有益的探索。

5.1 控规编制方法探索——分阶段编制控规

将控规分成两个阶段，即单元规划阶段和地块控规阶段。

5.1.1 单元规划:是指以某一区域为编制规划的范围，重点研究该区域的道路网、功能定位，落实各项专项规划确定的公共服务设施和市政基础设施，强调区域整体开发强度的控制。单

元规划作为总体规划的深化和细化，具有部分分区规划的功能，是总体规划和地块控规之间的过渡性规划。政府根据发展需要，有计划组织编制单元规划，并列入年度财政计划。单元规划成果作为技术性文件，报市规委会审批并备案，作为地

块控规的技术指导文件。 5.1.2 地块控规:地块控规在地块土地出让前以单元规划为技术指导，提出规划设计条件，以地块图则为法定规划文件。地块的范围一般以城市道路围成的街坊或其它自然界线围成的相对完整的区域。地块内部可分割成各类不同性质的用地。控制指标分为强制性指标和指导性指标(包括控制要素)。地块图则有两种形式:一种是表格式，一种是图文并茂式，一般可以用三张图则表达完整的控规内容:现状图、规定性图则、指导性图则。 5.2 单元规划的探索

5.2.1 单元划分:结合行政区划、自然界线、重要道路等，城市新区结合行政管理单元(居住区级社区划分)，以5,10平方公里为一个控制管理单元，建设比较复杂的老城区以2,5公里为一个控制管理单元，镇或独立的工矿区单独作为一个控制管理单元。 5.2.2 单元规划编制实例介绍——《合肥市十五里河中段地区单元规划》 5.2.2.1 规划范围:十五里河中段地区南抵312国道、北到南二环、东邻庐州大道、西至金寨路，规划用地面积11.13平方公里。该地区是一个相对完整且有一定独立性的区域，可以作为一个管理单元编制单元规划。

5.2.2.2 本规划必须考虑的重要因素:该地区位于城郊结合部，影响本规划的重大因素较多。沪、汉、蓉高速铁路客运站的选址影响周边地区的土地使用性质和土地使用强度;城市轨道交通4号线的走向影响沿线土地的使用，限制该地区建筑高度。从上述诸多影响因素分析，本地区应首先编制单元规划，从整体上控制，确定建设时序。

因此我们将该地区作为一个控制单元，采用整体控制的理念，明确规划的主要控制因素，把握建设的大方向。重点对区域的主导功能、道路交通、公共服务设施、基础设施、安全设施及“四线”、土地利用总量，土地使用强度、城市设计整体框架进行总体控制。 5.2.2.3 主导功能:本地区应围绕高铁站这一交通枢纽，发展商业服务及商务办公;同时从区位分析，该地区还应作为城市大型居住社区综合开发。因此交通枢纽、商业服务及商务办公、居住应是本地区的主导功能。

5.2.2.4 路网规划:规划区域地处中心城区的边缘，宏观上必须充分考虑本区域与主城区、经开区、滨湖新区的联系，内部路网必须考虑与基本建成的政务新区路网、望湖城及以东地区路网的衔接。规划构建“三横三纵”的道路框架。

5.2.2.5 公益性设施安排:该地区重点安排三大公益性设施，即中小学、社区中心、医疗服务、文化娱乐等公共服务设施，加油加气站、垃圾转运站、变电所、公交枢纽站、公交首末站等市政基础设施，消防站等安全设施。

5.2.2.6 “红线、绿线、蓝线、黄线”的控制:将专项规划中的“红线、绿线、蓝线、黄线”进一步细化，各级道路的红线、绿线，沪、汉、蓉高速铁路的防护绿带、十五里河的蓝线、绿线等进行定量控制。

5.2.2.7 建设时序安排:该地区11.13平方公里统一规划、分期开发、配套建设。一期建设项目主要有祁门路、美和路、三河路和拆迁安置点。考虑骆岗机场净空影响，一期启动的项目，都布置在净空放开的区域，便于实施;高铁站周边、机场净空尚未放开的区域则作为二、三期开发建设区域。

5.2.2.8 总量控制:主要包括人口容量、建筑容量、主要功能用地、公益性设施用地、重大设施用地、土地使用强度等。

本地区人口容量控制在16万人左右。

主要功能用地:居住用地332公顷，占总用地的30.0%;交通枢纽(高铁站)用地124公顷，占总用地的11.1%;商业服务及商务办公用地121公顷，占总用地的10.9%。

5.2.3 加入规划新元素——土地梳理和土地熟化成本测算

《合肥市十五里河中段地区单元规划》还探索了在控规阶段加入土地梳理和土地熟化成本测算的新内容。

首先，我们对土地使用现状进行细致的调研，梳理出近期保留用地、需要熟化的集体土地和国有土地;对规划的拆迁安置用地、规划新增的市政道路、公益性设施用地等进行测算，从而计算出可出让的经营性用地。

其次，我们从集体土地征用、国有土地收购、前期费用、基础设施和公共配套设施费用、不可预见费用、管理费用、财务费用等方面估算土地的熟化成本。

最后，我们根据土地的熟化成本测算出经营性用地的投资成本。

十五里河中段地区土地梳理和土地熟化成本测算结果:近期保留用地3737亩，熟化土地面积12963亩，经营性用地 5495亩;土地熟化总成本65.65亿元，经营性用地投资成本119.50万元/亩。

通过土地梳理和土地熟化成本测算，使政府掌握该地区的土地使用状况，为政府的开发建设和土地出让等决策提供了技术参考。