关于完善行政执法责任制的思考

行政执法责任制作为规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度，在促进行政执法行为规范行使、保障行政执法权力与责任统一、实现有效监督等方面发挥着基础性作用，助推了市县人民政府依法行政工作的深入开展，但在实施运行中也产生了一系列亟待解决的问题，如何理性认识和把握这些矛盾问题，并健全完善行政执法责任制度，是进一步推进依法行政，深化法治实践的重要课题。

一、行政执法责任制实施现状

近年来，随着依法行政工作和行政执法体制改革的逐步深入，行政执法责任制度在各地各部门的探索实践中，获得很大发展和进步。

（一）行政执法权力和责任清单基本建立

2005年，国务院办公厅下发《关于推行行政执法责任制的意见》后，各地各级行政执法单位相继在本级依法行政领导小组组织下，对照法律、法规、规章，经过部门清理、集中初审、反馈意见和审核确认四个步骤，完成了对执法主体清理、执法依据梳理和执法职权界定工作，并通过新闻媒体以及政府和部门门户网站统一向社会公布梳理结果。以四川省广安市为例，2007年市本级清理出具有行政执法主体资格的单位共74个；执行的法律、法规、规章等共1996部；具有行政执法职权共3516项。同时，各地根据新颁布和修订的法律法规以及政府机构改革情况，建立了执法依据动态调整机制，对变更后的行政主体及其执法依据、执法权限，及时予以公布实施和报送备案。

（二）分解和公布行政执法执权基本实现

各地各级行政执法部门在梳理执法依据的基础上，兼顾执法质量和效率，按照不同的执法职权类别，根据职位分类要求，合理分解执法职权，明确执法程序、标准、时限和责任，落实具体执法机构、执法岗位和执法人员，层层签订执法责任书，并建立执法流程图表，通过门户网站和办公场所设置的公告栏或电子显示屏向社会公示，方便群众监督和投诉。

（三）行政执法评议考核机制基本确立

为推动行政执法责任工作落实，全国有30个省级政府出台了行政执法评议考核办法，为被考核的行政执法单位设立考核档案，量化考核内容，建立起日常考核与集中考核相结合、以日常考核为主的动态考核机制，并将评议考核或者评议考核结果纳入对行政机关综合目标绩效考核体系，或者依法行政评议考核之中，实现了评议考核对行政执法指导和促进的功效。

二、行政执法责任制实施中存在的主要问题

（一）行政执法主体和执法职权设置不科学

行政执法责任制实施的逻辑前提是明确的行政执法主体和清晰的执法权限，这就要求国家行政法制层面必须对行政主体及其执法依据有准确和清楚的设定，但由于我国在行政法制建设领域“长期欠账”，加之高度集中又高度分散的部门行政管理传统由来以久，导致了我国行政执法主体繁多，机构林立的现状。数量庞大的执法主体对职权的科学分配设置带来立法技术障碍，造成了职权难明、职责难清的后续问题。虽然，近年政府机构改革和综合行政执法改革的推进在一定程度上解决了行政执法主体过多的问题，但执法机构庞杂，职权不清，职权交叉的现状仍未得到根本改善。如在城市建设管理、文化市场、集贸市场、食品卫生等管理领域中常常发生执法打架现象。城市管理开展相对集中行政处罚权后，部门之间的责、权界定和管理监督与违法行为的处罚又存在脱节和厘不清的问题。

（二）行政执法评议考核机制不健全

1、行政执法评议主体单一。多数地方政府现行的行政执法评议考核制度过多的强调了内部（包括自身评议和上级部门评议）的监督考评，而有意无意的淡化外部评议以致公众对行政执法评议参与度不够。这种评议机制在实践过程中导致了一些执法部门和执法人员只唯上不唯实，工作只做给上级看，做给领导看，忽视了行政执法行为作用对象的需求。不仅无法保证执法评议结果的客观公正，而且也损害了执法部门的自身形象。这都是因为内部评议存在着自我完善动力不足和对行政执法的实际效能考虑不周的“先天”局限。

2、行政执法评议考核标准不科学且内容抽象。虽然省级行政执法责任制评议考核办法

大都明确了评议考核的内容和要求，但因其是原则性规定，市县政府在实施中就出现了五花八门的做法，造成了考核标准的不同尺度、考核分值的多少不等，考核方法落后等普遍现象，缺乏针对性和可操作性等问题。

（三）行政执法责任追究不力

行政执法责任追究是行政执法责任制的重点和难点。尽管近10多年来各地、各行政管理领域都在探索和完善行政执法责任追究制度的长效机制，但从实际情况看，行政执法责任追究难以落实的问题远未根本解决，与建设责任政府的要求相去甚远。主要原因还是在于：行政主体责任意识淡漠、执法责任界限不清、执法责任难以认定，行政执法的考核评价与落实执法责任相脱节等。

三、进一步完善行政执法责任制度的对策

（一）深化行政执法体制改革

行政执法体制作为组织行政执法活动的法律制度和运行体系，从根本上决定着行政执法责任制推进的方向和效用的发挥程度，所以，应当按照《全面推进依法行政实施纲要》的要求，继续深化行政执法体制改革，努力建立权责明确、行政规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

1、加强行政法制建设，尤其是健全行政组织法律制度。这是完善行政执法责任制的重要环节。只有在法制层面科学合理地设置行政执法机构，明确划分行政执法权限，解决执法权交叉重叠的问题，才能最大限度的避免分散执法方式下普遍存在的政出多门、权责不明、多头管理、责任难以界定等问题，从而保障行政执法责任制的真正落实。

2、深入开展行政综合执法改革。行政综合执法改革将原来分别由各类行政机关行政的执法权，包括行政许可权、行政处罚权、行政征收权和行政强制权等，通过依法配置，相对集中于一个或几个行政主体来行使，从而减少矛盾冲突，是行政执法体制改革的一项重要措施。当前，全国开展相对集中处罚权工作领域已经由城市管理扩展到文化、农业、卫生等领

域；相对集中行政许可权工作也正在积极探索过程中。今后，要在更大范围继续深入开展行政综合执法改革，坚决克服执法权力部门化现象，减少权力交叉重叠的体制矛盾，从而提高行政执法效率，也便于行政执法责任的落实和对执法权力的监督。

（二）健全行政执法评议考核机制

行政执法评议考核是关于行政执法工作状况、水平和绩效的重要评价机制，是推行行政执法责任制承上启下的重要环节，所以，建立健全行政执法责任制评议考核机制，对于推进行政执法责任制有效开展有着至关重要的作用。

1、评议考核主体多元化。鉴于公众是行政执法工作的直接作用对象，他们对于行政执法机关和执法人员的执法水平和执法质量有着切身体会，对行政执法评议最有发言权。所以，行政执法评议考核主体应当多元组合，除了行政机关自我评价外，还需要社会各方面的广泛参与。首先要保证行政执法信息的及时全面公开，在增加行政执法透明度的基础上建立专家评议、社会公众评议、新闻媒体公众组织评议等外部评议方式，从而真正提高行政执法评价质量，增强评价权威性保障。

2、考核指标科学化。一要严格按照建设法治政府的整体目标和要求来设定。考核的重要标准在于能否按照法定权限和程序行使权力、履行职责。在具体考核指标内容上应当包括是否依法科学、民主决策，是否依法立法和制定发布规范性文件，是否依法实施行政管理（包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政服务、行政指导等行政依法作为和依法不作为的各个方面），是否依法作为监督对象接受监督和作为监督主体履行监督职责，包括规范性文件备案审查、办理行政复议案件、履行行政应诉义务等各个方面。二要紧密围绕考评对象的法定职权和执法任务来设定，充分体现考评对象不同的法定职责和执法特点。

3、考评方法信息化。随着信息技术的广泛应用以及电子政务的飞速发展，数字化的评价体系已经出现，因其摒弃了传统评价体系逐个进行与手工操作的不足，为优化行政执法评议体系提供了契机。建立数字化的行政执法评议体系不仅会提高执法评议的工作效率，而且为公众参与执法评议工作搭建了技术平台，公众可以通过互联网的在线投票、民意调查、执法投诉等参与执法评议过程，并影响评议结果，从而保证评价信息的全面、真实、准确。