我国高等教育宏观管理体制的创新选择

我国高等教育宏观管理体制的创新选择
［摘要］高等教育宏观管理体制是关于国家政府、高等学校以及社会权责关系的规定，该制度的优劣将极大地影响着整个高等教育的发展。

文章在对我国高等教育宏观管理体制的历史沿革进行分析的基础上，从创新理念、创新方式及创新起点这三个方面提出了高等教育宏观管理体制的创新选择，以期有效促进我国高等教育的发展。

［关键词］高等教育宏观管理体制创新
高等教育宏观管理体制是关于国家政府、高等学校以及社会权责关系的规定，其实质是政府对高等教育的治理制度。

《中华人民共和国教育法》第十四条规定：“高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。

”这就从法律上明确了政府管理高等教育的原则。

高等教育宏观管理体制隶属于国家行政体制，其优劣将极大地影响着整个国家高等教育的发展。

目前，我国施行的是国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的高等教育管理体制，而这一制度的进一步完善与发展，则有赖于高等教育宏观管理体制的创新。

本文拟对我国高等教育宏观管理体制的历史沿革进行分析，并在此基础上探讨高等教育宏观管理体制的创新选择。

一、我国高等教育宏观管理体制的历史沿革
由于高等教育宏观管理体制是关于国家政府、高等学校以及社会权责关系的规定，因此，它与经济社会发展是密不可分的。

在我国半个多世纪的历史发展进程中，经济体制经历了由计划经济向社会主义市场经济转轨的巨大转变，与之相适应，高等教育宏观管理体制也发生了相应的变革，主要分为两个阶段：
（一）第一阶段，与计划经济体制相适应的高度集权的高等教育宏观管理体制全面启动与发展阶段
新中国成立之初，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与此相应，高等教育宏观管理体制也呈现出中央集权的特点。

政务院在1953年颁布的《关于修订高等学校领导关系的决定》，确立了中央政府对全国高等教育事业实行集中统一领导、分不同情况由中央高等教育部与中央有关业务部门分工负责的管理体制。

在此之后，国家对集权和分权问题进行了一定的探索，先后颁发了几个关于高等教育管理方面的文件。

例如，1958年8月，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，1963年5月，中共中央、国务院发布《关于加强高等学校统一领导，分级管理的决定》，逐步确定“对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级领导的制度”。

同时规定，中央业务部门协同中央教育部管理一部分高等学校。

上述文件所确立的统一领导、分级管理的体制，基本上延续到现在。

但由于当时中央与地方都按国家统一计划进行管理，加上两者之间也没有明确的责权利划分，因此，尽管在“大跃进”那样短暂的特殊年代，中央统一管理曾有所削弱，甚至出现失控的现象，但从总体上说，我国高等教育宏观管理体制还是在高度统一的模式上运行的。

（二）第二阶段，与社会主义市场经济体制相适应的高等教育宏观管理体制的确立与深化改革阶段
改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，高等教育宏观管理体制的改革也被提到议事日程上来。

早在1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，便确定了高等教育“实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制”，并要求“积极倡导部门、地区之间联合办学”。

可以说，《中共中央关于教育体制改革的决定》启动了对传统高等教育管理体制进行实质性改革的进程。

自此以后，中央又陆续颁布了一系列改革措施。

例如，1986年国务院颁布了《高等学校管理职责暂行规定》，对中央与地方、中央教育行政部门与其他业务部门、政府与学校等方面的关系作了全面的规定。

1993~1994年，《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》的颁布，更使我国高等教育宏观管理体制步入“两级政府管理、以省级政府为主”的新阶段。

实行“两级政府管理、以省级政府为主”的管理体制，使省一级高等教育宏观管理权力和责任越来越大。

1996年4月，国家教委在《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中提出，要淡化和改变学校的单一隶属关系。

1998年，国务院决定除教育部外，国务院其他28个部委今后将逐步放弃办学职能。

1999年，在中共中央“共建、调整、合作、合并”方针的指导下，基本完成了中央与地方政府共建共管学校和部分中央院校转为地方管理的体制转轨，形成了新的发展格局。

同年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出：“今后三年，继续按照‘共建’‘调整’‘合作’‘合并’的方式，基本完成高等教育管理体制和布局结构的调整。

”2000年则是自1992年高等教育管理体制改革和布局结构调整工作以来改革力度最大、调整学校最多的一年，这一年进行了第三次国务院部门（单位）所属学校管理体制改革。

此次调整的完成，标志着我国高等教育宏观管理体制实现了历史性的重大改革，已逐步建立起国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的新体制，高校布局
日趋合理。

①但是，值得注意的是，由于长期以来计划体制的“惯性”，高等教育发展中所存在的一些关键问题迄今未能有效解决，需要创新宏观管理体制。

二、高等教育宏观管理体制的创新选择
高等教育宏观管理体制的创新具有重要的意义。

北京大学青年经济学家张维迎在《财富》论坛关于“世界500强”的访谈中曾指出了制度创新的重要性，他认为，从根本上说，“国际竞争的核心不是资金和人才的竞争——资金和人才都是可以国际流动的；也不是技术的竞争，而是制度的竞争。

从中国长远来看，应该学习的是制度改造”②，这一看法不无道理。

事实上，任何一种制度的建立、发展和完善，都有一个动态的发展过程，高等教育宏观管理体制也不例外，它也必须在适应经济社会发展变化的过程中不断破旧立新。

（一）树立制度创新的普遍性观念，为高等教育宏观管理体制创新提供理论基础
何谓制度创新？在经济领域，它通常被视为制度的变迁与发展，拉坦指出：“制度创新或制度发展一词将被用于指（1）一种特定组织的行为变化；（2）这一组织与环境之间的相互关系的变化；（3）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。

” ③美国学者熊彼特在《经济发展理论》中则把制度创新定义为用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过程。

制度创新这一概念使用到今天，已不再仅局限于经济学领域。

本文使用的制度创新乃是借用了经济学上的术语，并将其应用于高等教育宏观管理体制的创新选择中，指的是有关高等教育宏观管理制度的创新，而进行制度创新的目的，则在于促进高等教育管理体制的进一步完善和发展，它在这里被赋予了更为广泛的内涵，即它是指对各种具体制度所作的创新。

它已不是领导阶层或者少数精英的专属，普通人也可参与其中。

这种提法是基于创新的基本属性，即普遍性。

创新起源于拉丁语，其原意包含三个层面的意思：第一，更新；第二，创造新的东西；第三，改变。

创新作为一种理论，则是形成于20世纪，是由美籍奥
地利经济学家熊彼特于1912提出来的。

20世纪50年代，美国的管理大师德鲁克把创新概念引入管理学领域，形成了管理创新。

德鲁克之后，西方又有一些经济学家对创新理论进行了研究。

随着创新理论的发展，“创新”早已走出原有的经济学范畴，在经济社会的各个领域发挥着重要影响。

同时，创新的内涵和外延也在不断地拓展。

2003 年，欧盟提出要重新认识创新概念。

2004 年，美国国家创新行动计划中反复强调创新的变化特征。

④
创新作为一个不断发展的概念，我们可以从两个层面来对其加以理解：一是狭义的创新。

它是指从社会发展的历史角度出发，在原先一无所有的情况下，创造出新的东西，包括思维产品或物质产品。

二是广义的创新。

就广义而言，创新的内涵要宽泛得多，即从个体的角度出发，人们根据一定的目的或需要，相对于自己而言，导致所从事的活动、思维，可能产生新颖的、独特的、具有突破性成果。

换言之，只要是个体所从事的活动相对于其自身而言，具有一定的新颖性，那么，这种活动就属于创新的范畴。

通过对创新概念的分析，我们发现，从本质上讲，创新具有普遍性。

因此，我们要树立制度创新的普遍性观念，促进人们从主观上增强创新观念，有效地调动各方面进行高等教育宏观管理体制创新的积极性和主动性。

（二）选择创新的有效方式，为高等教育宏观管理体制发展提供方法论指引
创新有各种各样的方式、方法，选择一种适合的方式，无疑将有助于高等教育宏观管理体制的进一步完善与发展。

大体而言，创新一般可分为革命和改良两大类。

前者是指完全推翻和否定原有的制度，建立新的制度，并且极力强调原有制度和新制度之间的不兼容性和新制度的优越性。

后者则是指在原有制度的基础上进行改变，是一种继承基础上的创新，它更强调制度变迁的连续性以及制度发展的渐进性。

事实上，改良所强调的渐进性是适合于对当前的高等教育宏观管理体制所进行的创新的。

渐进决策模式是由美国著名经济学家、政治学家和政策科学家查尔斯·林德布洛姆教授提出来的。

其特点有三：一是渐进主义；二是积小变为大变；三是稳中求变。

渐进的方式比较容易获得支持，而急剧的变革往往会带来人们心理上的不适应和行为上的抵制。

基于对渐进主义的认识，我们认为，对于高等教育宏观管理体制而言，其创新的有效方式应是改良而非革命。

这是因为，改革开放以来，随着我国经济体制和政治体制改革的日益深化，一个适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育宏观管理体制已经基本建立起来，形成了国家和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹协调为主的新体制。

虽然，随着经济社会的发展，高等教育体制中还存在着一些问题，需要不断地进
行调整，但其重点已不再是进行革命性的变革，而是在适应并服务于经济社会发展的过程中，在现有的框架里进行创新。

值得注意的是，这种创新是一种继承基础上的创新，它更强调体制变迁的连续性以及体制发展的渐进性。

（三）以转变政府职能为起点，重塑政府管理高等教育的角色，加快高等教育宏观管理体制创新的进程
高等教育宏观管理体制创新不具有随意性，它必须与政治、经济体制相协调，既不能滞后，也无法超越，这是进行创新时应注意的一个问题。

因此，我们认为，进一步转变政府职能，重塑政府管理高等教育的角色，是加快高等教育宏观管理体制创新进程的关键。

而转变政府职能的关键，则是要变直接管理为宏观调控，扩大高校的办学自主权，逐步形成国家统筹规划、宏观管理，学校面向社会依法自主办学的新体制。

1994年，世界银行在《高等教育：经济教训》一书中，根据国际高等教育发展的经验教训，针对发展中国家的实际情况，曾提出过一条重塑政府角色的基本原则：由直接控制转变为提供一个自主发展的政策环境。

这一原则对于我国高等教育宏观管理教育体制创新同样也具有一定的指导意义。

这是因为，通过政府职能的转变，可以进一步完善教育管理服务体系，扩大学校的办学自主权，充分调动高校进行创新活动的积极性，为高等教育发展创造更加宽松而有利的环境。

而要实现政府职能的进一步转变，应注意以下几点：
1.转变政府职能，由微观调控走向宏观调控。

为此，首先要提高行政效率；其次，要由单一行政功能向多元化功能转变，在发挥行政领导、监督功能的同时，还应当发挥开发、推广等方面的管理功能；第三，从单一行政决策向多元科学决策转变，即逐步建立起独立法人体制，使高校能根据党的政策，积极参与社会事务，更好地服务地方经济社会的发展。

事实上，强调政府转变职能，对高校进行宏观调控，实施间接管理，不仅不会削弱政府在高等教育发展中的作用，相反，还会更有效地发挥政府在高等教育发展中的作用，即可以在更高层次上，以各种间接手段管理高等教育，实现政府宏观管理与扩大高校办学自主权的有机结合。

2.要加强高等教育立法，用法律来规范政府、高校主管部门和高等学校的行为。

要把实施宏观调控，学校面向社会自主办学的高等教育宏观管理机制创新奠定在具有权威性和强制性的法律规范基础上，依法治教。

通过法律法规体系的建设，可以充分发挥政府对高等教育整体上的影响力和约束力，从而调节政府与高校的关系，保障其在市场经济体制下的规范运作和明确的服务方向，在真正意义上实现政府职能的转变。

3.要寻求政府宏观管理与高校自主办学之间的有机结合点。

要在政府与高校之间建立中介组织，并赋予其一定的决策咨询和管理职能，从而弱化政府与高校之间的直接联系，不断提高政府宏观管理高等教育的水平，为高校自主办学创造良好的环境。

政府宏观管理和学校的自主办学，对于高等教育的生存和发展都是必不可少的，但都不能绝对化。

而在政府宏观管理和学校的自主办学的有机结合的实现过程中，中介环节必不可少，它可以在国家权力与学术权力之间形成一个缓冲地带，并达成某种意义上的平衡。

依托中介组织沟通政府宏观管理和学校自主办学，既可以约束政府过强的“行政导向”而忽视办学规律的行为，也可以约束学校只强调学术需要而忽视现实社会需要的行为。

这是一个十分有效的办法。

［注释］
①周远清.创新高教体制为新世纪奠基［J］.中国高教研究，2001（4）：3.
②罗海丰.试析高等教育创新型人才培养的长效机制［J］.广州大学学报，2008（3）：37.
③V.W.拉坦.诱致性制度变迁理论［A］.（美）科斯，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新经济制度学派文集［C］.上海：上海人民出版社，1994：329.
④陈伟.什么是创新？［EB/OL］./archives/200704-1-
58.htm，2008-12-20.。