广州、深圳、上海三地城市更新政策比较

广州、深圳、上海三地城市更新政策比较

在大的城乡规划转型背景下，城市更新已经变成一个非常热的领域。究竟目前我国各地推进的城市更新制度与体系变革的情况是什么样的？即便是走在前沿的广州、深圳和上海，也很难找到一个完整的体系总结和概要呈现。所以我今天的报告想专门针对此，讲一下三地城市更新的框架体系，让大家能够了解或者是看到这三个城市目前所做的一些工作，对城市更新的进展与细节进行一些研究，希望能给大家提供一些启发。

存量规划与城市更新

从国家政策环境来看，2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议都把盘活存量和城市更新相关的内容推向了前沿。而地方层面，广州、深圳、上海、北京等经济发达大城市，目前有两个特别大的挑战：从经济基础来看，最重要的就是产业转型，以北京为例就是功能疏解和升级；从物质形态来看就是空间的问题，在土地资源紧缺的情况下怎么能够把质量做上去？

我国这一轮城市更新制度建设的兴起大致始于2010年左右。2009年广州尝试推行以“三旧改造”为特色的城市更新时，已经统计发现2010年在整个广州市域范围内几乎已经没有增量用地可以使用；而2012年上海城乡建设用地面积距总体规划锁定的增量土地空间也只有200多平方公里的余量。从目前城市更新已经实施和建设的情况来看，2017年广州推进老旧小区改造项目达87

个，深圳新启动7个城市更新项目，释放土地84万平方米。在此背景下，研究比较城市更新制度建设的走向与状况真的十分必要。

为什么选择广州、深圳和上海来做这个比较？深圳市2009年颁布实施了《深圳市城市更新管理办法》，还配套了一系列的措施；上海2015年开始实施《上海市城市更新实施办法》；广州虽从2009年就开始创新城市更新体系，但2016年1月才公布明确的新城市更新办法。城市更新是个大领域，任何一个小到如毛细血管的方面其实都有特别值得深刻讨论的大话题，而我想和大家共同探讨的是这三个城市的城市更新体制问题。

广州市城市更新

广州基于三旧的城市更新，类型指的是旧厂、旧村和旧城。

1、核心政策演变：从放开市场到强化政府管控

从2009年到现在，广州城市更新从核心要义上经历了两个明确的变化阶段。早期完全是市场开放，鼓励开发商主导更新城市环境，开发商从中得到了很多盈利，特别是在旧厂和旧村的改造上。而旧城改造因为拆迁比较难，盈利也比较缺乏保障，是开发商不太愿意去触碰的。当政府意识到主要的利益在更新过程中流失的时候，发布了《关于加快推进"三旧"改造》（20号文件），政策风向变成了政府管控为主，提出对土地"应储尽储"，由政府来进行更新主导。

另一个促使政府在整个更新过程中做出这种角色转变的原因，就是如果完全交由市场来左右和选择在哪里做更新，难免是挑肥拣瘦，顾了局部不顾整

体。所以当政府把这个主导权从市场手中接过来，会起到不一样的统筹作用。这就是为什么从开放市场到强化政府管控，广州在坚持这样一个思路。

广州“三旧”用地分类分布图

2、机构设置：以更新局为核心

机构设置上，广州在之前“三旧”改造工作办公室的基础上，成立了我国第一个城市更新局。

广东的“三旧”改造最初是国土部门协作推行的，广州城市更新局成立以后和已有的规划国土等部门是什么关系？它们的职责怎么界定？部门之间工作如何对接？这是复杂的问题，到现在也不是非常明确。但是不管怎么说，广州市在这方面创先迈出了第一步，更新局对属于“三旧”范围内的工作内容，已经有相应的规定和管控约束来界定事权。

3、规划控制：“1+3+N”规划编制体系

更新管理办法和机构设置的变化，对规划编制体系也提出了新的要求，因此广州对应提出“1+3+N”的规划编制体系。1是指整体的“三旧”改造规划纲要，或是城市总体层面的更新规划，3是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和控制措施，N是指具体的“三旧”更新地块的改造方案或规划控制导则，因为要实施更新项目，则需针对具体的地块制定出更新方案，形成管控要求，然后通过规划建设的审批程序来加以落实。

4、监督和协商制度

广州的城市更新制度建设中有几个有启发的创新点：

☑基础数据调查。与其他城市相比广州做的相对较早和较全，要求各主体负责的策划案对存量用地的基础数据调查误差不能超过5%，否则如果没有正当充分的理由，要被追责。虽然不知道实际执行过程中是不是严格成这样，但是从规定可以看出，规划在做事之前，要充分摸底、盘查土地、分析需求，这是工作的基础。

☑专家论证制度。城市更新部门组织设立城市更新专家库，决定哪些项目进行和如何落实更新。这种决策总体上看还是偏向精英主导、政府导向，但强化了专家论证的重要地位和过程。

☑让社会参与，提出了公共咨询委员会机制。旧城更新过程中市民常常有各自的强烈诉求，这其中的一些矛盾是非常难调和的，所以可以成立公共咨询委员和政府等直接对话。

☑村民理事会制度。对于旧村庄的更新改造，村集体可以成立村民理事会来处理更新相关的事宜。

5、实施办法：审批控制，多主体申报

广州实施办法是审批管控。具体路径就是在“1+3+N”的体系下，编制年度计划，提出各年要完成哪些项目和任务；然后这些项目和任务出台对应的实施方案；方案按照程序进行审批和审查，最后落实到用地与建设上。可见，总体

流程是一个有序的管控进程。

广州从2016年开始推进老旧小区的微改造，大家在微信和媒体上应该也看到了很多，其中也存在一定的争议。我理解，社区微改造如果要短时期快速见成效，那常常会蜕变成整治小区绿地和环境、美化艺术墙等等，会缺少时间上的积累和真实的公众参与，这常常不是体现生长和真正居民诉求的更新。在很多微更新的宣传和理念背后，还有很多可以继续提升的地方。

深圳城市更新

深圳的管控体系和内地很多城市都不一样。

1、核心政策：坚持2009年以来以《城市更新办法》为核心的法制化管控思路

深圳和广州有明显的区别，深圳是政府引导、市场运作，也就是政府当好