地方立法权主体扩容的风性控制

地方立法权主体扩容的风性控制

2015 年新修订的《立法法》一经颁布，就犹如一石激

浪，引法学界众学者竞相关注。“全面赋予设区市以地方立法权”无疑是本次立法法修改的核心内容，一方面，新立法法以“设区的

市”代替原有“较大的市”概念，并作广义解释，扩张地方立法权主体，由原有49 个市扩大到284 个设区的市。另一方面，为了维护法律统一，避免立法冲突，中央在扩张立法主体的同时，缩限了设区的市立法范围，只可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

、地方立法权的进一步扩容需求

在2015 年《立法法》修改前，设区的市立法需求早已

成为其经济进一步发展亟待解决的问题，立法需求因何而来？社会背景和现实是什么？厘清这些问题，是讨论地方立法权进一步发展的前提。

1.经济发展的需要

社会的经济发展状况直接影响对法律的需求，当初设立

的较大的市无一不是经济重点发展的地区。除了各省经济最发达的省会城市，国务院批准的18 个较大市其社会背景无

不与经济发展的迫切需要相适应，比如深圳、珠海、厦门等，都是作为对外开放的窗口城市。

而今，经济发展水平已经与当初大不相同了，我国经济

步入全面发展时期，市场经济进一步深化，而单纯依靠不平等的行政命令是不适合市场经济体制的。大量城市只能要求要求省级政府立法，但省级政府的立法总量有限，最终导致的只能是市级政府依靠大量的“红头文件”进行社会治理，而“红头文件” ，无论是上级政府的监督，还是颁布的程序，和地方性法规相比，都具有随意性、主观性和变动性大的问

题，这无疑对未来的法治建设具有不良影响。

因此，开放设区市的地方立法权限是必由之路。方面，

地方政府已经形成“上有政策，下有红头文件” 的对策之法，大量的行政命令已经在代替法律治理社会，另一方面，开放设区市的地方立法权，对中央监督立法、维护我国法制统一、促进地区公平等，都具有重要作用。

2.全面推进依法治国的需要

全面推进依法治国作为十八届四中全会后我国首要的

任务，其重点更是完善以宪法为核心的社会主义法律体系。

鉴于中国原有立法体制存在缺陷，即主要存在于地方立法权地方立法权，依法赋予设区的市地方立法权” ，就成为全面推进依法治国的主要需要。

授予标准不统一，地方立法资源配置不平衡等问题。明确立法法》修改前，地方立法资源配备极不平衡。在全

国仅有省会城市和较大市拥有地方立法权，总共49 个，而

其他 235 个设区的市都不享有地方立法权。而且，对比这些 城市发现，国务院批准较大市的标准也无法预测。仅从经济 指标来看，经过中国近年来经济快速发展，一些非较大市的 经济规模、人口等综合实力都超过了一些较大市，而这些更 为发达的地区却不能被批准为较大市，事实上，在 1994 年 之后，地方立法权的下放处于暂停，在这二十多年之中，经

济的改革与发展和法律的缺失形成了鲜明的对比。

国同样土地辽阔，自然环境、社会习俗、经济发展程度差异 较大，单一的普遍性的国家法律无法解决各自地区的差异问 题，但是各个地区为了维护社会治安、经济秩序，必然存在 特殊的立法需求。而之前“较大市”的立法模式是可以解决 地区的差异性问题的，但限于下放范围太小，社会迫切需要 中央进行改革。

理论上讲，每个地区都有自己特殊的立法需求，但如果

盲目下放立法权，则可能造成法律秩序混乱，得不偿失，因 此，我国在下放全国 284 个设区的市拥有地方立法权的同时， 考虑到地方立法能力的差异，与中央监督力度有限等原因，

缩限了其立法范围。当然，从长远的角度看，进一步扩容地 方立法权限，是必然趋势。甚至，在将来把立法权下放至县 级也不是没有可能。

我国是一个单 制国家，维护法律统一尤为重要，但我 f It 步 但是，我国作为单 制国家，维护法制统一与法制安全

是头等重要的事情，如此大规模的扩容地方立法权主体，实乃罕

见。与扩容立法权主体带来的诸多价值与效应相比，地方立法权主

体扩容的风性同样值得我们关注。

、地方立法主体扩容风性控制需解决的矛盾：

首先，就是立法权的赋予与立法素质之间的矛盾。在立

法法修改之前，享有地方立法权的49 个城市无疑都具有个共同

点，即经济与文化在特定地域范围内相对发达。所以这些城市的法

制机构相对健全，政府立法素质较高。立法主体扩容后，设区的市

普遍获得了地方立法权，但由于部分城市经济欠发达，缺少立法经验、立法人员，甚至缺少诸如法制委员会等立法机构，导致立法能

力不足。从而造成了其享有的地方立法权与其并不具备相应立法素

质这一矛盾。

在此种情况下，可能会导致如下有悖于地方立法权主体

扩容之目的与初衷的情形。第一，被赋权的设区市由于立法能力受限，消极立法。第二，地方立法简单重复上位法或者抄袭其他地方

立法，造成立法资源浪费，地方立法灵活度和针对性丧失，违背地

方立法权主体扩容之初衷，甚至引起立法乱象。第三，由于采取审

批生效的制度，会造成省级人大常委会法制机构的工作量大增，审

查地方性法规人员不足的问题。

其次，立法权的滥用与法制统一的矛盾。我国作为单

制国家，维护法制统一是最基本的宪法原则。但高度的?y

必然造成地方灵活性与创造性的缺失，后两者正是我国社会现阶段发展经济与优化政府管理的内在需求。而地方质量不高的立法活动势必会对我国法制统一造成威胁。具体有第一是下位法与上位法之间的冲突，第二则是设区市级地方性法规之间的冲突，而前者对法制统一有着更大的影响。地方立法引起的法制统一问题在地方立法主体扩容之前就已不是新鲜事。而在扩容之后，这一威胁无疑扩大了无数倍。

虽然我国立法法修改时意识到了上述风性的存在，制定了审批制度以及备案审查制度，但诸如此类制度的人为性较高，不能以制度和法定程序的方式对违规的地方性法规予以改变和撤销。新《立法法》规定地方与上级人大常委会，在可能存在违反上位法的情形时，只有在经过反复的沟通、协商和反馈之后，制定机关仍然不予以修改的，才有可能启动“撤

销”这一具有较强威慑性的外在监督机制。结合我国现实情

况，强制启动“撤销”机制的可能性不大，造成这制度基

本处于“休眠状态” ，其制度设计的根本目的无法实现。因此，全面赋予设区市以地方立法权，立法素质较弱的城市有意或无意对立法权的滥用，会对我国法制统一造成很大困扰。

第三，立法权限收与放的矛盾。根据新《立法法》规定，对

于原有49 个享有地方立法权的城市与235 个被新赋予地方

立法权的城市来说，我们可以推导出一对矛盾；即对于原49 个市，其立法权限受到限缩，与其他235 个城市地方立法获