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农产品价格支持与直接补贴政策的国际比较及我国的改革
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;计算和操作过程很简单，因为并不需要调查农民的土地面积和单产，而只要知道农民的总生产量就行了，而每个农民在基期5
年中的生产数量是有据可查的：在1991—1995年期间，实行的是差价补贴，农民必须出示生产数量的证明，一般是销售单据，包括粮食收购商的发票、粮食加工商和收储仓库的入库单据等。

所有这些都已经是记录在案的。

上述办法是克林顿政府于1996年制定的农业法，其主要内容是自由种植和政府逐步减少对农业的补贴。

需要特别关注的是于今年5
月公布的有关美国新农业法规定，即在今后10年里，政府用于农业的拨款将达1900亿美元，比目前实行的农业法的开支增加了80％。

除了对一直接受政府补贴的小麦、大豆和棉花等种植者增加补贴外，新农业法还将增加对其他农牧产品如花生、牛奶、峰蜜等生产者的补贴。

农业法还决定将用于土地保护方面的费用增加80％，这也将使过去基本得不到政府拨款支持的畜牧产品、水果和蔬菜生产者等获得政府的支持。

新农业法表明布什政府的农业政策发生重大转向。

这项新农业法在国内遭到不少人的反对，他们认为大幅度增加农业补贴将使美国的预算赤字大幅增加。

与此同时，世界许多国家也纷纷批评美国增加农业补贴的行动。

（2）土地休耕保护计划（Conservation
Reserve
Program）。

土地休耕保护计划最早是根据1985年的“食品安全法案”，当时的目标是休耕4500万英亩耕地。

1996年“联邦农业改进与改革法案”延长了这项计划，计划到2002年，休耕保护土地3640万英亩。

按照这项计划，农民可以自愿提出申请，与政府签订长期合同，将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地，时间为10——15年。

这项政策的目的是减少水土流失，增加鱼类和动物的栖息地，改善水体质量，保护土壤，改善农民景观等。

进入计划的土地一是要休耕，退出粮食种植，二是要采取植被绿化措施，包括种植多年生的草类、豆科草类、灌木或林木。

申请批准方式是：根据有关地区的农场服务局的通告，农民可以提出申请，申请也相当于投标，申请书中要提出农民对休耕保护每英亩土地的要价。

当地农场服务局在收到申请的7——90天内给予答复。

各县农场局要通告农民当地每英亩土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。

当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究，研究其可行性和租金
要价。

对每个农民的补贴数额在50－50000美元之间，
平均全国为5000美元。

1996年前，美国政府鼓励农民闲置部分耕地，借以减产保价。

1996年，美国政府调整了其执行长达数十年的土地休耕轮作政策，转而对耕种面积放松了管制，实际上是支持了农民扩大耕作面积，并依靠其庞大的财政支持对农业继续给以各种相应补贴，以扩大生产，进而扩大出口，从而影响了世界粮食等主要农产品的价格。

自1998年美国“自由耕作法案”生效以来，农民自力更生的愿望反而越来越小，因为政府提供的一部分补贴在4
年内竟翻了一番，据统计，美国政府共提供了总值高达305
亿美元的补贴。

对农业补贴持批评态度的人士认为，“自由耕作法案”和连续4年来对农业的巨额补贴，
其初衷是让美国的农场主农步学会自己走路，特别是扶持那些家庭型的农场主。

然而直到今天，人们仍然看不到美国农场主有任何自力更生的迹象。

分析家认为，问题出在这些补贴的受益者并非那些最需要帮助的小农场主。

据统计，每年70％的补贴都落入了所占比例为10％的最大农场主的腰包，补贴不但帮不了小农场主，反倒有利于大农场主吞并这些家庭型的小农场。

（3）农业灾害补贴。

从政府支出的角度，
美国农业风险管理政策可以分为以下三类：（1
）灾害救济政策：是根据每年的自然灾害发生后的情况确定的，属于一事一议性质的。

各个年度之间变化很大。

农民在播种时并不知道发生灾害后作用，被视为“绿箱”政策。

（2
）特大灾害保险政策：农民只需要对每种作物缴纳60美元的手续费，就可以参加。

特大灾害保险的保险程度很低，只适用于实际产量低于正常产量的50％的情况。

对于实际产量低于正常产量的部分的赔付率为55％，即农民得到的赔付金额为：（正常产量X50％—实际产量）x55％X价格。

（3）多种灾害保险政策：从类别上看，可以细分为单个农场的产量保险、单个农场的作物收入保险、以县为单位的产量保险、以县为单位的作物收入保险等。

由于不能充分满足WTO“绿箱”政策的标准，也由于美国的黄箱政策支出很少，因此美国主动地将此类保险政策支出列为黄箱政策。

（二）欧盟对农民的直接补贴政策
欧盟对农民的直接补贴的主体是“蓝箱”（即介于WTO
规定的绿箱与黄箱之间）政策补贴。

其特点是按固定的面积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操作方法十分繁琐，对各种情况规定的十分详尽。

（1）按种植面积补贴。

按照欧盟2000年农业政策改革计划，
谷物的支持价格在两年之内共降低15％。

而油料、蛋白作物则按照世界市场价格。

为了部分地弥补价格降低对收入的影响，农民将按照面积和产量获得政策直接补贴（欧盟对谷物等的价格支持仍然存在，但是支持价格水平大大下降）。

获得这种补贴的条件是，规模较大的农场（谷物生产总量超过92吨），必须将土地休耕10％（休耕的土地获得休耕补贴）；规模小于上述标准的小农场，不要求休耕义务但是可以选择自愿休耕一部分土地，并获得休耕补贴。

大小农场自愿休耕的面积总量不限，但是享受休耕补贴的上限为耕地总面积的33％，超过的部分不给予补贴。

日。

对于申报中不遵守规定的，还实行惩罚措施。

对于超报面积的，按超报面积的双倍削减补贴面积乃至取消补贴资格。

（2）休耕补贴。

休耕补贴分为两种，
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当务之急是要根据世贸组织《农业协定》中允许的政策空间，针对当前农产品价格运行中价格管理“不到位”、“缺位”和市场信息不对称等问题，以建立政府调控有力主要由市场形成价格机制为目标，尽快研究我国农产品价格管理的对策。

比如，如何健全农产品价格监测分析及预警体系，提供优质的价格信息服务？如何完善农产品储备调控体系，发挥中央储备粮稳定国内粮食价格的作用？如何使用保障性条款，积极应对进口数量急增的“数量触发”和价格急剧下跌的“价格触发”等情况的发生？如何规范农产品流通企业的价格行为和农产品市场交易行为，解决农民市场谈判中的不利地位。

其中一个最主要的问题，就是在价格和补贴方面如何调整现行的政策，用足用好8.5％及WTO允许的其它相关的条款。

按照《农业协定》以及中国货物贸易承诺和减让表中的规定，我国在以下四个方面做出了承诺：一是增加了农产品市场准入机会，将非关税措施全部关税化，
农产品关税并不断削减，对一些重要农产品进口实行一段时间的关税配额制管理；二是承诺对农产品价格支持控制在减让基期农产品生产总值的8.5％以内（以综合支持量AMS衡量）；三是中国不得对农产品维持或采取任何出口补贴；四是在动植物检疫方面，放宽对美国西北七个州TCK病麦、柑橘等农产品的进口。

上述承诺会使今后国内外农产品市场的联系更加紧密，价格联动整合程度会进一步提高，国内外价格水平的一致性将使国内农产品面临较大的竞争压力。

这主要由于：一是国外农产品具备固有资源优势。

我国人多地少，生产规模小，相对来说农业劳动生产率低、生产成本高，而发达国家在生产率、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显优势。

二是发达国家对农业的支持水平仍将维持较高水平。

《农业协定》虽然对削减国内支持和农产品出口作了规定，但由于发达国家减让基期的农业保护水平很高，削减后农业补贴金额仍较大。

如美国AMS 削减20％后，仍有每年191亿美元用于国内农产品价格支持，欧盟削减后的国内综合支持总量仍可达796
亿美元，日本削减后也还有283亿美元。

而我国减让基期的综合支持总量为零，粮食等一些重要农产品的支持甚至为负数。

三是出口补贴是增加产品出口竞争能力的重要手段，《农业协定》虽对其进行约束和消减，但由于部分成员有巨大的基数，削减后仍可使用大量的出口补贴。

如美国减让后的每年出口补贴仍达近6亿美元，加拿大3.6亿美元，而我国今后对农产品将不再使用任何出口补贴。

近期的工作重点要集中利用8.5
％的支持空间继续坚持完善粮食收购保护价制度，同时调整粮食保护价收购
范围，重点支持北方小麦和南方大米生产，确保口粮安全，保护农民利益。

要充分考虑国内外农产品供求及价格形势，合理制定粮食收购保护价水平。

随着国家财力的增强，粮食收购保护价水平的确定应逐步按以下方式确定：收购保护价水平应当逐步按照国际农产品价格水平加上8.5％的国内支持量（AMS）的原则测算确定。

同时，把改进对小麦、大米等粮食产销补贴方式，尽可能减少国内粮食市场人为扭曲，同时又保障农民收入。

初步设想：国有粮食购销体制实行市场化运作，由具有经营资格的企业按照市场价格经营粮食。

为保护农民利益，每年政府根据国内外粮食供求情况、生产成本、财政承受能力等因素确定粮食收购保护价（支持价格），同时通过市场监测计算各品种全国平均市场价格，从而确定差价补贴标准。

当粮价过低时，农民可以持有售粮数量凭证（粮食必须售给有经营资格的企业），向当地基层财政部门领取差价补贴。

为将差价补贴切实补到农民手中，主产区尤其是农业税收较多的地区，差价补贴可考虑直接抵减农业税。

（二）关于粮食市场化问题
目前粮食收购保护价问题的症结，在于反映市场供求不够及时、灵敏、价格偏高，流通领域限制过严，对粮食企业管得过死。

现行粮食收购保护价的运作方式不利于调动国有粮食企业购销的积极性，也弱化了农民以市场为导向，调整种植结构的作用，最后导致了实行粮食收购保护价的品种阶段性过剩。

按目前体制运作，购多销少，许多主产省将出现“收不了、储不下、卖不出、补不起”的波动局面。

粮食购销政策和流通制度，是影响农业发展的一项基本制度。

为了适应中国加入WTO规制和农业国际化发展需要，国务院批准从2001
年开始由浙江省率先实行粮食购销市场化改革试点。

同年8
&nbsp
;月开始将粮食购销市场化改革扩大到整个沿海经济较发达地区，6省2市将广泛实行粮食市场化改革。

目前，粮改步伐很快，不仅在沿海发达地区全面推行，中部地区和西部地区也迅速展开。

我们估计，如果粮改工作顺利的话，这种态势将在1—2年内在全国全面展开。

也就是说，如果粮改不出现大的意外，我国极有可能在2003年在全国范围内实施粮食购销市场化制度，全面放开粮食购销。

这种状况，无疑有助于全面推进农业结构战略性调整，提高农产品竞争力。

然而，过去的经验与教训证明，粮改涉及方方面面，尤其是面临国内粮食种植面积和粮食总产量连续3年下降，
既要重视粮食市场调节的一面，更要防止“市场失灵”重视发挥政府宏观调控的一面，从市场和政府两方面发挥积极作用，保证粮食稳定供给，全面促进粮改顺利实施。

根据国际市场经验，粮食供求关系的协调，市场因素、微观变量起基础性作用，而政府因素、宏观变量则是保障条件。

越是粮食全球化，这种辩证关系就越明显。

按照2001年7
月国务院关于进一步深化粮食流通体制改革意见，粮食主销区应充分利用经济实力较强的条件，大力完善粮食储备体系，尤其是国家粮食储备体系，是有效实行粮食调控的重要保障，随着一批国有粮食储备库的建立和启用，它将对推进粮改顺利进行发挥重要作用。

在流通过程中，针对粮食风险基金到位率不高、使用不规范、缺乏有效监督手段等问题，必须完善粮食风险基金包干办法。

加强对粮食市场供求行情的分析和监测，建立粮食预警预报决策分析系统，建立预报体系，构建预警网络，重视期货市场，预测粮价走向，对粮食供求格局尽可能做到“早知道”，这是沿海发达地区，也是粮食主销区粮改过程中发挥宏观调控作用的一项基础性工作。

当然，中国粮食市场化全面改革还只是处在区域性试点阶段，浙江等地的粮改也只是取得了初步成功，但能否在较短时期内向更大区域推进，或者用较短时间在全国范围内全面放开，实行自由化生产和经营，还需要全方位改革。

特别是在中国“入世”初期（2004年底以前），面临着国外优质粮食进口冲击，必须大力改革中国粮食购销体制，建立一个以市场调节为主、政府宏观控制为辅的中国粮
食购销体制框架。

同时还必须注意到，在粮食总产量连续三年减产的情况下，如何在东部沿海粮食主销区与中西部粮食主产区之间，在南方稻区与北方粮区之间，形成一个客观上各有分工的专业化和区域化粮食生产格局与营建中国国内统一粮食购销大市场，对新时期中国粮食安全和农业发展以及融入国际农业大市场都有着重要的基础性意义。

多少补贴，事实上采取的是负保护政策。

加入WTO后，
反而可以在农产品协议框架内加大政府对农业的支持。

具体表现在以下几个方面：
1、积极考虑对农民的直接补贴。

经过了几十年的实践经验，
发达国家已经认识到，价格支持措施并不是一个好办法。

一方面，价格支持措施扭曲市场价格信号，造成市场不平衡，造成贸易和市场竞争的不公平，也造成对自然资源不合理使用、过度使用和浪费性使用；另一方面，在保障农收入方
面，效率也很低；国家拿出了很多钱，只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流失了，或者由于库存费用和产品变质而浪费掉了。

与价格支持措施相反，直接补贴措施直接了当，不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民。

政府用于此目的财政支出，没有中间环节的跑冒滴漏，全部为农民所获得。

并且，在世贸组织谈判中，直接补贴尤其是美国式的直接补贴，是没有争议的“绿箱”政策，无论补贴多少，都不受世贸组织的约束，也不会引起任何争议。

2、汲取和借鉴欧美等国的经验，
尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对农业的国内支持措施，转为“绿箱”政策范畴的支出。

表现在政策思路上，从价格支持补贴转为农民直接补贴，也即我国农业宏观政策要从改革以来以调控价格为主转而实行“绿箱政策”。

同时，通过政府的财政支出和税收减免，逐步构建我国对农业的绿箱政策支持体系，以适当补贴的形式支持农业生产。

“绿箱政策”的内容以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容。

在支持方法和途径上，应减少对具体农产品价格保护及其对市场机制的扭曲，增加提供农村长期发展需要的公共产品。

例如，改变农村基础教育主要由农民、社区和基层政府提供经费的现状，在幅度增加中央和省级财政对农村义务教育的投资比重，强化农业基础设施建设，改善农业生产条件。

具体来说，一是一般服务补贴（支出），包括农业科研、病虫害防治、培训、推广和咨询、检验检疫、营销促销；二是基础设施补贴（支出），包括土地整治、水利设施、能源设施、交通运输设施、环保设施；三是结构调整补贴（支出），包括农民转产、转业、由于结构调整引起的损失；四是收入稳定补贴，包括一些农产品保护价收购、生产保险、合作组织、价格或收入的稳定基金、农民社保；五是粮食安全储备补贴（
支出），包括受国家委托、农业粮食储备、农民或合作组织粮食储备；六是国内食物援助补贴（支出），包括对农村贫困人口、城镇失业人口如鳏、寡、孤、独、残人口及中小学生的食物援助；七是贫困地区援助补贴（支出）；八是环保补贴（支出），包括森林、草原、土壤、水资源、野生动物、濒危动物、珍稀动物、湿地等保护支出；九是农业投入补贴（支出），包括农业生产资料、农贷利率；十是农业限产补贴，包括为保护草原而限制牧民养畜补贴、对农业生产者固定种植面积的补贴等。

补贴对象可以是农户，也可以是农民专业合作组织、农业企事业单位、农场、产业化经营组织及其他法人。

3、补贴方式方法。

在考虑对农民进行直接补贴时，
按以下先后步骤进行：（1）取消现行的农业三税，即农业税、农业特产税、
屠宰税；中央政府按核定的基期数额对地方政府进行转移支付（对发达地区可以不进行这种转移支付）。

（2
）取消教育费附加和“五统筹”范围的收费，对地方政府因此而减少收入，由中央政府按有关指数重新核定之后向地方政府转移支付。

（3）取消村提留，
由中央和地方政府按村庄数量和人口多少核定固定补贴额，列入财政预算支出。

以上三项，国家每拿出一元钱，农民就实实在在地少缴一元钱，就相当于增收一元钱。

换言之，国家用于以上项目的支出，都相当于对农民的直接补贴。

如果在此基础上，国家还有补贴财力的话，可以参照美国的脱钩补贴的方式，对农民进行补贴，计算补贴的基础可以采用税费改革中采用的土地面积和常年产量之积。

近期补贴重点和补贴机制：把改进对小麦、大米等粮食产销补贴方式作为坚持完善粮食收购保护价制度的重要内容，研究改进对粮食产销的补贴方式，尽可能减少国内粮食市场人为扭曲，同时又保障农民收入。

初步设想：国有粮食购销体制实行市场化运作，由具有经营资格的企业按照市场价格经营粮食。

为保护农民利益，每年政府根据国内外粮食供求情况、生产成本、财政承受能力等因素确定粮食收购保护价（支持价格），同时通过市场监测计算各种全国平均市场价格，从而确定差价补贴标准。

当粮价过低时，农民可以持有售粮数量凭证（粮食必须售给有经营资格的企业），向当地基层财政部门领取差价补贴。

为将差价补贴切实补到农民手中，主产区尤其是农业税收较多的地区，差价补贴可考虑直接抵减农业税。

4、在补贴中一定要看到面临的困难和问题，
近期对补贴的期望值不能太高。

在我国，这些条件仍然是较为欠缺的。

国家的财政能力近年来有了很大的改善，但是相对于数量巨大的农民来说，仍然是很不足的：目前不仅没有实行象欧美那样的对农民的直接补贴，反而仍然每年从农民那里征收了大量的税费。

我国农户的规模极为狭小，同一农户种植种类多样，地块更是零碎狭小，非常难以统计，更难按个案进行研究和审查。

农民的素质较低，地方政府的管理水平也有诸多的限制和不适应，无法承担象欧盟“蓝箱”政策要求的那些审查任务。