中国财政赤字和政府债务分析
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国共内战爆发后，国民党当局为筹措军饷，大量发行法币，导致物价一日数涨，民不 聊生，怨声载道。1948 年国民党政府停止使用法币，强制推行金圆券。由于没有严守发行 限额，恶性通货膨胀再度出现。城市有产阶级的财富被通胀洗劫一空，国民党失去最后的 支持者。1949 年 7 月共产党宣布停止接受法币。不久，国民党政权伴随着巨额的财政赤字 土崩瓦解。
0.9
4.5
9.2
1990 2937.1 3083.6 146.5 890.3 525.5 18668
0.8
4.8
13.5
1991 3149.5 3386.6 237.1 1060.0 605.6 21781
1.1
4.9
14.9
1992 3483.4 3742.2 258.8 1282.7 693.2 26923
目前对中国政府债务的研究相对较少，多是停留在对政府债务规模的估算上（Jia 和 Zhao，2001；Lin，2003 等）。在是否要增加财政赤字、扩大政府债务规模的问题上，部分 专家认为，欧盟规定的 3%赤字率和 60%债务率是某个时期的产物，并非金科玉律，一味
5
强调这两个标准，会限制财政政策工具的有效使用，必要时应勇于突破警戒线的束缚（财 政部综合司，2006）。另一些专家以欧盟的警戒线为标准，认为中国只要不超过这个标准 就可以继续实行赤字财政、继续增加债务（潘颖，2010）。许多人只是表达观点，并没有 提供具体的研究。随着积极财政政策的继续实施和政府债务规模的不断上升，进一步研究 政府赤字和债务，借鉴外国的经验教训为中国政府提供合理的政策建议，已经刻不容缓。
中华人民共和国成立后，中国经济经历了由市场经济到计划经济，再到市场经济的过 程。相应地，财政也经历从有政府债务，到没有政府债务再到有政府债务的过程。表 1 显 示了 1950 到 2009 年间的中国政府财政赤字和债务情况。1950 年，经济建设百废待举，政 府财政出现赤字。然而，1951-1955 年政府财政都有盈余。中央人民政府在 1950 年发行了 人民胜利折实公债，1954-1958 年间，发行了国家经济建设公债。在发行内债的同时，中 国政府也向前苏联和东欧国家举借外债。大跃进时期，政府财政赤字大增，财政赤字占 GDP 的比重 1958 年为 2%，1959 年为 2.9%，1960 年达到 6.7%！那时候的赤字基本上靠 发行货币填补，造成高通胀。1960 年是经济非常困难的时期，中国开始偿还所欠前苏联的 债务，到 1965 年债务全部还清，付出了惨痛的代价。此后直到 1980 年，中国政府没有发 行任何内债和外债。那时候，经济没有得到大发展，但是政府也没有给后代留下债务，客 观上为以后政府发债留下了余地，我们姑且称之为“财政红利”。
关键词：财政赤字 政府债务 数据分析 国际经验
美国金融危机爆发后，世界经济进入衰退，各国纷纷采取扩张性财政政策应对经济增 长率下滑和失业率上升。经济危机也影响到各国对中国出口商品的需求、外国企业对中国 的投资以及国内企业的投资，造成中国经济增长减速，失业增加。为了刺激经济发展，中 国政府也启动了相关财政政策，2009 年财政赤字创历史最高，今年财政预算赤字还在提高。 如加上地方政府债务、高等教育机构的债务，以及种种隐性政府债务，中国政府债务规模 已相当庞大。弥补财政赤字主要有债务化（发行公债来弥补赤字）和货币化（发行货币来 弥补赤字）两种方式。我国过去曾采取货币化的方式，近 20 年来，则主要采取发行公债 的方法。
财政 支出
68.1 122.5 176.0 220.1 246.3 269.3 305.7 304.2 409.4 522.9 654.1 367.0 305.3 339.6 399.0 466.3 541.6 441.9 359.8 525.9 649.4 732.2 766.4 809.3 790.8 820.9 806.2 843.5 1122.1 1281.8 1228.8 1138.4 1230.0 1409.5 1701.0 2004.3 2204.9 2262.2 2491.2
1981 年起，中国放弃“既无内债又无外债”的财政政策，开始发行内债，1981-1990 年底中国政府发行了多种债券，但 20 世纪 90 年代初之前政府赤字和债务规模总体很小。 1986 年《银行管理暂行条例》第 30 条规定，财政部门不得向中国人民银行透支。很长时 期财政赤字除一部分依靠发行国债填补外，大部分是向人民银行借款，即用发行货币的方 式解决。1993 年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民 银行借款，财政赤字通过发行国债弥补。从此，政府债务开始大大增加。
表 1 1950-2009 年中国政府财政赤字和政府债务（亿元）
财政 收入
65.2 133.1 183.7 222.9 262.4 272.0 287.4 310.2 387.6 487.1 572.3 356.1 313.6 342.3 399.5 473.3 558.7 419.4 361.3 526.8 662.9 744.7 766.6 809.7 783.1 815.6 776.6 874.5 1132.3 1146.4 1159.9 1175.8 1212.3 1367.0 1642.9 2004.8 2122.0 2199.4 2357.2
1.9
11.8
15.3
2000 13395.2 15886.5 2491.3 13020.0 1457.3 99215
2.5
13.1
13.5
2001 16386.0 18902.6 2516.6 15618.0 1701.1 109655
财政赤 字/GDP （%）
0.7 -2.1 -1.3 -0.4 -2.2 -0.3 2.1 -0.7 2.0 2.9 6.7 1.1 -0.9 -0.3 0.0 -0.5 -1.1 1.5 -0.1 -0.1 -0.7 -0.6 0.0 0.0 0.3 0.2 1.2 -1.2 -0.3 3.3 1.5 -0.8 0.3 0.7 0.8 0.0
1.0
1993 4349.0 4642.3 293.3 1540.7 835.7 35334
0.8
1994 5218.1 5792.6 574.5 2286.4 928.1 48198
1.2
1995 6242.2 6823.7 581.5 3300.3 1065.9 60794
1.0
1996 7408.0 7937.6 529.6 4361.4 1162.8 71177
辛亥革命后，军阀割据，国家财力枯竭。1917～1926 年间，北洋政府发行了巨额公债。 ② 1927～1936 年间，国民政府继续大量发行公债。③ 抗战期间，军费支出急剧增加，税源 枯竭，政府主要靠发行货币填补庞大的财政赤字。赤字货币化会导致通货膨胀，相当于向 货币持有者征“通货膨胀税。”1935 年国民政府实行货币改革，统一使用由中央、中国、 交通三银行发行的纸币，称为法币，法币的滥发造成恶性通货膨胀。
① 陈光炎：《中国财政通史--清代卷》，中国财政经济出版社，2006 年，第 286 页。 ② 千家驹：《旧中国公债史资料》，中华书局，1984 年，第 9 页。 ③ 刘孝诚：《中国财政通史中华--民国卷》，中国财政经济出版社，2006 年，第 118 页。
6
年份
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
财政 赤字
2.9 -10.6 -7.7 -2.8 -16.1 -2.7 18.3 -6.0 21.8 35.8 81.8 10.9 -8.3 -2.7 -0.5 -7.0 -17.1 22.5 -1.5 -0.9 -13.5 -12.5 -0.2 -0.4 7.7 5.3 29.6 -31.0 -10.2 135.4 68.9 -37.4 17.7 42.5 58.1 -0.5
一、中国的财政赤字和政府债务
中国传统的财政思想是“轻徭薄赋”，“量入为出”。在 1896 年之前的两个半世纪，清 朝的财政基本健康，很少有赤字。甲午战争前的 1893 年，财政盈余达 760 万两。1894 年， 国家财政基本持平。清朝财政赤字的真正起点是甲午战争。庚子赔款大大冲击了清政府的 财政，赤字急剧增加，朝廷债务缠身，① 那时，各省财政大都是支大于收。
0.8
0.5
0.9
内债余 额/GDP （%）
外债余 额/GDP （%）
1.0
1.7
2.3
2.5
2.6
2.9
7.3
3.3
9.4
3.7
10.0
7
年份
财政 收入
财政 支出
财政 赤字
内债 余额
外债余额 （亿美元） GDP
续表 1
财政赤字 内债余
/GDP（%）
额/GDP （%）
外债余 额/GDP （%）
1989 2664.9 2823.8 158.9 771.4 413.0 16992
0.7
1997 8651.1 9233.6 582.5 5508.9 1309.6 78973
0.7
4.8
14.4
4.4
13.9
4.7
17.1
5.4
15.2
6.1
14.2
7.0
14.5
1998 9876.0 10798.2 922.2 7765.7 146
15.2
1999 11444.1 13187.7 1743.6 10542.0 1518.3 89677
多年来，美国和日本政府债务一直引人注目。掌握着世界结算货币发行权的美国是世 界最大的债务国，债务问题已引起包括美国在内的世界各国的担忧；创造了二战后经济增 长奇迹的日本是发达国家中债务率最高的国家，高债务率已成为日本经济发展的极大障 碍。最近的金融危机又加剧了欧洲国家的财政危机。希腊债务危机不仅严重威胁着希腊经 济，而且影响到欧元的前途和命运（林双林，2010）。这些国家的经验和教训值得中国借 鉴和吸取。
财政赤字和政府债务是关系到经济健康发展的重大议题。传统观念强调平衡预算，量 入为出，不搞赤字财政。随着经济周期日益严重，财政预算的观念发生变化。新的观念是， 在一个经济周期内平衡预算，即经济衰退的时候增加政府开支或减税，允许财政出现赤字； 经济高涨的时候政府减少开支或增税，获得财政盈余，偿还因财政赤字而积累下来的债务。 还有人认为，政府不应该过分关注财政赤字和债务，而应注重整体经济的平衡。问题在于 赤字和债务过大，会加重利息负担，导致经济失衡。许多研究表明，财政赤字及其导致的 政府债务会促使利率提高，减少资本积累，造成社会福利损失（Diamond，1965；Blanchard， 1985；Feldstein，1988 等）。
82.9
62.8
134.0
内债 余额
48.7 92.8 134.5 176.7 238.0 293.6 391.8 558.5
外债余额 （亿美元） GDP
158.3 214.8 302.1 400.0
426 497 589 709 748 788 882 908 1118 1222 1220 996 924 1000 1166 1387 1586 1487 1415 1617 1926 2077 2136 2318 2348 2503 2427 2644 3645 4063 4546 4892 5323 5963 7208 9016 10275 12059 15043
经济科学·2010 年第 3 期
中国财政赤字和政府债务分析
林双林
（北京大学经济学院 北京 100871）
摘 要：本文以历史资料为依据，以国际主要研究成果为基础，分析中国财 政赤字和债务的变化，探讨美国、日本等国高赤字和高债务的深刻教训，得出一 些有意义的结果，并提出相应的政策建议。中国政府债务近 20 年增长很快，债 务规模已相当可观。处在高速增长期，中国应该尽量削减财政赤字，减少债务的 积累，为经济长远发展留下余地。
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1990 2937.1 3083.6 146.5 890.3 525.5 18668
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1991 3149.5 3386.6 237.1 1060.0 605.6 21781
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1992 3483.4 3742.2 258.8 1282.7 693.2 26923
目前对中国政府债务的研究相对较少，多是停留在对政府债务规模的估算上（Jia 和 Zhao，2001；Lin，2003 等）。在是否要增加财政赤字、扩大政府债务规模的问题上，部分 专家认为，欧盟规定的 3%赤字率和 60%债务率是某个时期的产物，并非金科玉律，一味
5
强调这两个标准，会限制财政政策工具的有效使用，必要时应勇于突破警戒线的束缚（财 政部综合司，2006）。另一些专家以欧盟的警戒线为标准，认为中国只要不超过这个标准 就可以继续实行赤字财政、继续增加债务（潘颖，2010）。许多人只是表达观点，并没有 提供具体的研究。随着积极财政政策的继续实施和政府债务规模的不断上升，进一步研究 政府赤字和债务，借鉴外国的经验教训为中国政府提供合理的政策建议，已经刻不容缓。
中华人民共和国成立后，中国经济经历了由市场经济到计划经济，再到市场经济的过 程。相应地，财政也经历从有政府债务，到没有政府债务再到有政府债务的过程。表 1 显 示了 1950 到 2009 年间的中国政府财政赤字和债务情况。1950 年，经济建设百废待举，政 府财政出现赤字。然而，1951-1955 年政府财政都有盈余。中央人民政府在 1950 年发行了 人民胜利折实公债，1954-1958 年间，发行了国家经济建设公债。在发行内债的同时，中 国政府也向前苏联和东欧国家举借外债。大跃进时期，政府财政赤字大增，财政赤字占 GDP 的比重 1958 年为 2%，1959 年为 2.9%，1960 年达到 6.7%！那时候的赤字基本上靠 发行货币填补，造成高通胀。1960 年是经济非常困难的时期，中国开始偿还所欠前苏联的 债务，到 1965 年债务全部还清，付出了惨痛的代价。此后直到 1980 年，中国政府没有发 行任何内债和外债。那时候，经济没有得到大发展，但是政府也没有给后代留下债务，客 观上为以后政府发债留下了余地，我们姑且称之为“财政红利”。
关键词：财政赤字 政府债务 数据分析 国际经验
美国金融危机爆发后，世界经济进入衰退，各国纷纷采取扩张性财政政策应对经济增 长率下滑和失业率上升。经济危机也影响到各国对中国出口商品的需求、外国企业对中国 的投资以及国内企业的投资，造成中国经济增长减速，失业增加。为了刺激经济发展，中 国政府也启动了相关财政政策，2009 年财政赤字创历史最高，今年财政预算赤字还在提高。 如加上地方政府债务、高等教育机构的债务，以及种种隐性政府债务，中国政府债务规模 已相当庞大。弥补财政赤字主要有债务化（发行公债来弥补赤字）和货币化（发行货币来 弥补赤字）两种方式。我国过去曾采取货币化的方式，近 20 年来，则主要采取发行公债 的方法。
财政 支出
68.1 122.5 176.0 220.1 246.3 269.3 305.7 304.2 409.4 522.9 654.1 367.0 305.3 339.6 399.0 466.3 541.6 441.9 359.8 525.9 649.4 732.2 766.4 809.3 790.8 820.9 806.2 843.5 1122.1 1281.8 1228.8 1138.4 1230.0 1409.5 1701.0 2004.3 2204.9 2262.2 2491.2
1981 年起，中国放弃“既无内债又无外债”的财政政策，开始发行内债，1981-1990 年底中国政府发行了多种债券，但 20 世纪 90 年代初之前政府赤字和债务规模总体很小。 1986 年《银行管理暂行条例》第 30 条规定，财政部门不得向中国人民银行透支。很长时 期财政赤字除一部分依靠发行国债填补外，大部分是向人民银行借款，即用发行货币的方 式解决。1993 年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民 银行借款，财政赤字通过发行国债弥补。从此，政府债务开始大大增加。
表 1 1950-2009 年中国政府财政赤字和政府债务（亿元）
财政 收入
65.2 133.1 183.7 222.9 262.4 272.0 287.4 310.2 387.6 487.1 572.3 356.1 313.6 342.3 399.5 473.3 558.7 419.4 361.3 526.8 662.9 744.7 766.6 809.7 783.1 815.6 776.6 874.5 1132.3 1146.4 1159.9 1175.8 1212.3 1367.0 1642.9 2004.8 2122.0 2199.4 2357.2
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2000 13395.2 15886.5 2491.3 13020.0 1457.3 99215
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2001 16386.0 18902.6 2516.6 15618.0 1701.1 109655
财政赤 字/GDP （%）
0.7 -2.1 -1.3 -0.4 -2.2 -0.3 2.1 -0.7 2.0 2.9 6.7 1.1 -0.9 -0.3 0.0 -0.5 -1.1 1.5 -0.1 -0.1 -0.7 -0.6 0.0 0.0 0.3 0.2 1.2 -1.2 -0.3 3.3 1.5 -0.8 0.3 0.7 0.8 0.0
1.0
1993 4349.0 4642.3 293.3 1540.7 835.7 35334
0.8
1994 5218.1 5792.6 574.5 2286.4 928.1 48198
1.2
1995 6242.2 6823.7 581.5 3300.3 1065.9 60794
1.0
1996 7408.0 7937.6 529.6 4361.4 1162.8 71177
辛亥革命后，军阀割据，国家财力枯竭。1917～1926 年间，北洋政府发行了巨额公债。 ② 1927～1936 年间，国民政府继续大量发行公债。③ 抗战期间，军费支出急剧增加，税源 枯竭，政府主要靠发行货币填补庞大的财政赤字。赤字货币化会导致通货膨胀，相当于向 货币持有者征“通货膨胀税。”1935 年国民政府实行货币改革，统一使用由中央、中国、 交通三银行发行的纸币，称为法币，法币的滥发造成恶性通货膨胀。
① 陈光炎：《中国财政通史--清代卷》，中国财政经济出版社，2006 年，第 286 页。 ② 千家驹：《旧中国公债史资料》，中华书局，1984 年，第 9 页。 ③ 刘孝诚：《中国财政通史中华--民国卷》，中国财政经济出版社，2006 年，第 118 页。
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年份
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988
财政 赤字
2.9 -10.6 -7.7 -2.8 -16.1 -2.7 18.3 -6.0 21.8 35.8 81.8 10.9 -8.3 -2.7 -0.5 -7.0 -17.1 22.5 -1.5 -0.9 -13.5 -12.5 -0.2 -0.4 7.7 5.3 29.6 -31.0 -10.2 135.4 68.9 -37.4 17.7 42.5 58.1 -0.5
一、中国的财政赤字和政府债务
中国传统的财政思想是“轻徭薄赋”，“量入为出”。在 1896 年之前的两个半世纪，清 朝的财政基本健康，很少有赤字。甲午战争前的 1893 年，财政盈余达 760 万两。1894 年， 国家财政基本持平。清朝财政赤字的真正起点是甲午战争。庚子赔款大大冲击了清政府的 财政，赤字急剧增加，朝廷债务缠身，① 那时，各省财政大都是支大于收。
0.8
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内债余 额/GDP （%）
外债余 额/GDP （%）
1.0
1.7
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2.5
2.6
2.9
7.3
3.3
9.4
3.7
10.0
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年份
财政 收入
财政 支出
财政 赤字
内债 余额
外债余额 （亿美元） GDP
续表 1
财政赤字 内债余
/GDP（%）
额/GDP （%）
外债余 额/GDP （%）
1989 2664.9 2823.8 158.9 771.4 413.0 16992
0.7
1997 8651.1 9233.6 582.5 5508.9 1309.6 78973
0.7
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4.4
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4.7
17.1
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1998 9876.0 10798.2 922.2 7765.7 146
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1999 11444.1 13187.7 1743.6 10542.0 1518.3 89677
多年来，美国和日本政府债务一直引人注目。掌握着世界结算货币发行权的美国是世 界最大的债务国，债务问题已引起包括美国在内的世界各国的担忧；创造了二战后经济增 长奇迹的日本是发达国家中债务率最高的国家，高债务率已成为日本经济发展的极大障 碍。最近的金融危机又加剧了欧洲国家的财政危机。希腊债务危机不仅严重威胁着希腊经 济，而且影响到欧元的前途和命运（林双林，2010）。这些国家的经验和教训值得中国借 鉴和吸取。
财政赤字和政府债务是关系到经济健康发展的重大议题。传统观念强调平衡预算，量 入为出，不搞赤字财政。随着经济周期日益严重，财政预算的观念发生变化。新的观念是， 在一个经济周期内平衡预算，即经济衰退的时候增加政府开支或减税，允许财政出现赤字； 经济高涨的时候政府减少开支或增税，获得财政盈余，偿还因财政赤字而积累下来的债务。 还有人认为，政府不应该过分关注财政赤字和债务，而应注重整体经济的平衡。问题在于 赤字和债务过大，会加重利息负担，导致经济失衡。许多研究表明，财政赤字及其导致的 政府债务会促使利率提高，减少资本积累，造成社会福利损失（Diamond，1965；Blanchard， 1985；Feldstein，1988 等）。
82.9
62.8
134.0
内债 余额
48.7 92.8 134.5 176.7 238.0 293.6 391.8 558.5
外债余额 （亿美元） GDP
158.3 214.8 302.1 400.0
426 497 589 709 748 788 882 908 1118 1222 1220 996 924 1000 1166 1387 1586 1487 1415 1617 1926 2077 2136 2318 2348 2503 2427 2644 3645 4063 4546 4892 5323 5963 7208 9016 10275 12059 15043
经济科学·2010 年第 3 期
中国财政赤字和政府债务分析
林双林
（北京大学经济学院 北京 100871）
摘 要：本文以历史资料为依据，以国际主要研究成果为基础，分析中国财 政赤字和债务的变化，探讨美国、日本等国高赤字和高债务的深刻教训，得出一 些有意义的结果，并提出相应的政策建议。中国政府债务近 20 年增长很快，债 务规模已相当可观。处在高速增长期，中国应该尽量削减财政赤字，减少债务的 积累，为经济长远发展留下余地。