公共政策概述

西部一个普遍的现象是养牲畜特别是养羊比种粮食收 入高。当农民使用放牧的方式养羊时，几乎没有投入，养 羊的边际成本较低却收益较高。因而放牧养羊是农民致富 的一个有效途径，但却给环境带来很高的边际成本；如果 让农民用圈养舍饲的方式养羊，虽然对环境有好处，但与 农民快速致富的预期和愿望又相违背。用舍饲圈养的方法 养牲畜，而且在西部靠天吃饭、粮食产量低的地方，难免 会出现地里产的秸秆不够牲口吃，农民又没有经济能力购 买饲料的情况。这样很难保证农民不重新放牧牲畜，环境 和脱贫问题仍然不能解决。 面对这一矛盾，国家的总体思路是：让农民用一 部分种粮食的田地种草，如果有草，农民就可以有源源不 断的饲料喂饲圈养的牲畜，这样既可以解决养羊、牛致富 的问题，又可以不破坏环境。
但一个在银川地区受到大家欢迎且取得良好 结果的政策，到了银南特别是到了西海固地区却 遭到了从百姓到一些干部的冷落，以至于政府不 得不将种苜蓿当成一项政治任务交给干部，将干 部监督农民完成规定种草面积数，同干部的工作 绩效和年终评奖挂钩。按理说国家推行种草政策 的目的就是为了使农民尽快脱贫，那么为什么会 出现这种情况呢？
1、好政策为什么不受欢迎，问题的症结在什 么地方？
第一讲 公共政策学的学科要素和形 成与发展
第一节 什么是公共政策学
一、公共政策学的概念
公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可 能地运用类似于自然科学的研究程序和方法， 对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之 间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关 系或相关性分析，探索公共政策的固有规律， 以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改 造社会与自然。
二、这一学科概念有如下内涵
（一）这门学科的研究对象是公共组织、 尤其是公共权力机关制定和执行的公共政 策。 （二）按理性的原则来衡量，这门学科 具有准科学的特征。
（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或 多学科交叉、渗透的特征。 （四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利 性，十分看重研究工作对公共权力机关的功能 活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、 提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究 目的。
宁夏的西海固地区是西吉、海原和固原的统称，同 时也是西部最干旱贫困地区的代名词。除固原市之外，西 吉和海原两个县现在仍然是目前不多的国家级贫困Байду номын сангаас。西 海固地区种植环境的特点之一，就是海拔高（平均海拔 2000-2500米）雨水少、气温低、土地土层薄，没有自然 河流和人工灌溉。苜蓿种植下去和粮食一样，产量完全靠 老天。一旦天气情况恶劣，苜蓿就不能成活或影响产量。 而且苜蓿的生长特点是扎根越深，生长越茁壮，在西海固 较薄的土层，苜蓿很难扎深根，因此即使当年雨水好，苜 蓿也不一定就丰产。农民预期，如果苜蓿低产，就会牧草 和粮食两头都没落着，它直接影响的是第二年农民一家能 否吃饱肚子的问题，在亩产只有100公斤的地方，这对农 民来讲是灾难性的，因此西海固的许多农民在思想上对种 苜蓿有顾虑，在行动上有抵制。
(三)政策过程
公共政策学的研究对象的第三个基本的方面 就是政策过程。 政策过程研究就是分析政策主体如何认定政策 问题，解决这个问题要达到什么目标或目的，为 达到目标拟采取什么样的行动方案，该方案的组 织可行性和社会可行性如何，哪些因素对方案的 实施造成影响。实施结果与政策目标是否一致以 及造成这种状况的主要原因，等等 。
(一)公共政策的本质与属性、构成与结构
1.本质与属性
作为公共政策学的研究对象的公共政策，指 的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、 司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的 政治体制内的执政党制定和实施的政策。
2.构成与结构 作为公共政策学研究对象的公共政策， 可区分为以下三个层次 : (1)具体的个别的政策 (2) 政策群和政策链 (3) 政策一般
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政府在宁夏推广的草的品种是苜蓿。苜蓿是营养价 值较高的牲畜食两年生植物，播种一次可以连续收获两年， 如果长势好的话，一年还可以收获两次。苜蓿还具有抗旱、 抗寒、高产、低投入、少投工的特点，很适合在干旱少雨 的地区种植。为了减轻农民的负担，政府免费向农民提供 苜蓿的种子，但要求农民必须将其耕地的1/5到1/10（根 据每户承包地块的面积和条件确定种草面积的差异）用来 种草，且种苜蓿因为不属于退耕还草的部分，政府并不给 予农民粮食补贴。这一政策在宁夏南部地区（以下简称银 南）取得了很好的效果，出现农民种草致富、生态环境改 善、政府投入逐年递减等多赢的局面。
公共政策
罗 华
娄底职业技术学院公共事务管理系
引导案例:好政策为什么不受欢迎？
宁夏西海固地区种草政策中遇到的问题 为恢复和保持生态环境，国家于2002年开始 执行退耕还林，退耕还草政策，对所有符合国家 条件的退耕还林和退耕还草的土地经过验收后给 予粮食和现金的补贴。为达到同样的目的，与此 政策相配套，国家进一步规定了舍饲圈养政策， 要求所有养牲畜的农户不得以放牧的形式放养牲 畜，而应将牲畜圈养起来，人工喂养。国家的这 一政策由东部推向西部，并特别在西部的一些生 态环境恶劣的省份给予了大量的财政补贴。
(二) 政策系统
公共政策学的研究对象的第二个基本的方面就 是政策系统。对政策系统的研究，有四个突出的问 题应予重视： 1.直接的政策制定系统中决策者的类别差异 2.公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的 相对性 3.公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位 的相对性 4.公共政策制定系统内部的结构
第二节 研究对象与概念体系
公共政策学的学科要素有三个，即研究对 象、概念体系和研究方法。 首先对这门学科的前两个要素 研究对象、 概念体系加以界定。
一、公共政策学的研究对象
研究对象是公共政策学的第一要素。那么公共 政策学的研究对象是什么？ 就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要 是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府 公共组织的公共性强的决策行为； 就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是 公共政策. 因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政 策的学问。