行政公权力与私权利的制衡

摘要

长期以来，在我们这个高度强调和推崇“公权力”的国度里，私权领域一直备受冷落甚至一度被视为法学研究的禁区。直到改革开放以后，尤其是“公私法"的划分得到确认以来，私权利才逐渐为法学界所认同和重视。自2003年以来，我国在公权的规范和保障私权上取得了一定的成就。如非典后的公共卫生事件立法，收容制度的废除，温家宝总理为农民工讨工钱，保护合法私有财产入宪等，都标志着我国对私权利的保护上了一个新台阶。但是由于长期的重公权、轻私权的传统思想的影响太深，公权力对私权利的侵害和践踏时有发生。

而这种权力与权利相互关系的畸形发展将会产生行政专横和践踏人权或者权利滥用与社会混乱。“消除权力与权利的对立和冲突，使两者在平衡中寻求和解与一致，已成为现代社会和法治国家的普遍追求”。所以，应该改变现实生活中的这种强弱不平衡、不对等状态，使两者保持一种平衡。

本文即是从行政公权力与私权利的辩证统一的关系入手，探究我国行政公权力与私权利之间的协调与制衡。共分为五个部分：第一部分简单阐述公权力与私权利的概念以及基本渊源；第二部分涉及公权力与私权利的辩证统一的关系，包括二者的关系与冲突两个方面；第三部分则重点回到我国对于公权力与私权利之间的失衡问题及现状；后两个部分着重分析如何进一步理顺公私关系以及相关的纠纷解决机制和救济途径。

关键词：行政公权力、私权利、权力（利）的制衡

一、行政公权力与公民私权利的法理浅析

（一）公权力的概念及界定

1. 公权力的概念

公权力是指国家实施公共管理、调整利益分配关系的权力，包括立法权、行政权、审判权、检察权、军事权。作为国家机器的核心组成部分，公权力具有合法、公正、权威、理性的特征。

公权力有国家强制力进行保障，而私权利虽然有一定的权利，但并没有强制力保障，并容易被架空受到损害。可见，前者对后者来说是有明显差异的。一方面，后者需要前者的权力对它的行使进行保障，另一方面，前者运用不当，可能对后者产生实质的危害和侵犯。

2. 公权力的界定

学者关于公权力界定的主要观点是“凡法无明文规定（授权）的，不得行之”，这个观点本身并没错，只不过不够全面。笔者认为可以概括出这样一项法治原则：对于公权力，法不授权不得行，法有授权必须为。即对公权力实行“凡是法律未明确规定或授权的，都应当禁止，法律有明确规定或授权的，都应当严格执行”的义务性规定。这条原则意味着：第一，法无明文规定的权力不得行使。具体指权力来源合法化，权力运作合法化，权力制约合法化，自由裁量也要符合合法性的法治要求，权力的一切行为必须由法律确定。第二，法律对权力明文禁止的更不得行使。法律对权力的禁止性规定必须严格遵守，不得行使。第三，超越立法目的和法治精神行使的权力无效。权力的行使应当反映立法本意，与法治精神和立法目的相背的权力无效，同

时应接受司法校正和宪法审查。第四，法律有明文规定的权力不得放弃。

“法不授权不得行，法有授权必须为”这条原则不仅适用于所有的公权力主体，也适用于拥有一定权力的社会组织。这条原则不仅体现在立法中，更是执法、司法、法律监督等法制环节的运作依据。（二）私权利的概念及界定

1. 私权利的概念

“私权利”这一概念与“公权力”相对立，是个人权利的代称，“通常是指以满足个人需要为目的的个人权利”。私权利与公民权利不同，公民权利同宪法权利、法律权利是同等概念，是宪法和法律确定和保障的公民应当享有的权利，因此又称为法定权利。私权利较为复杂，有法定权利，也有纯属于由个人支配而还未上升为法律的权利。所以，私权利有两部分组成，即法定权利和非法定权利。

对于法律已经明确授予的权利范围，私权利可以主体去享有它，使用它，实现它。对于法律没有明确授予、也没有明确禁止的私权利主体行为，应如何对待呢？这涉及到“以权力为本位”还是“以权利为本位”的法治理念问题，也涉及到私权利的边界问题等。这个问题我们后面还会谈到，在这里就先不赘述了。

2. 私权利的界定

在现实生活中，对“法律既未明文授权，也未明文禁止”的“非法定”个人权利或行为应如何进行法律评价呢？笔者认为，对于公民这部分私权利，首先坚持“权利本位”；其次确定一个原则，也就是

从法治的角度给私权利进行定位；再次用该确定的原则分析、评价和判断公民的具体行为。

关于对私权力的法治定位，法学界主要有两种观点，第一种是“法不禁止便自由”，另一种是“凡法未明文禁止（限制）的，不得惩之”。我认为这两条原则对于我国的公民私权定位来说都有一定的缺陷。“法不禁止便自由”，是西方从近代以来锤炼出了一条自由主义的法律原则，若将它搬用到我国来，便存在着重大缺陷和漏洞。在私权利领域，法未禁止的行为很多，如果认为这些行为都是自由的，那么无疑同我们的法律价值取向和社会道德规范相悖，也不符合法治追求的目的。对于“凡法未明文禁止（限制）的，不得惩之”这条原则，也不可取，其一，从这条原则的价值取向看，带有某种“权力本位”观的色彩，它是从“惩罚与否”的视角来考察私权利的；其二，这条原则为公权力任意扩大自由裁量度提供了依据，依据这条原则，只要公权力不惩罚因公民行使私权而产生的行为即可，也就是说允许公权力对公民的私权可进行某种干涉。

通过上述分析，笔者认为，对私权利的界定应当遵循这样一个法治原则：对于私权利，法无禁止皆权利，法无禁止不得罚。这条原则即符合我国现阶段的特点，又体现了“权利本位”观，有效维护了法治充分保障人权的原则。

（三）行政公权力的基本概念

行政公权力数公权力之一种。行政公权力是政府及国家各级行政机关执行法律、制定和发布行政规章法律授权的范围内，完成行政管

理的任务，处理解决问题的权力。它是国家权力体系中的一部分，与立法权、司法权构成国家权力体系的基本内容。在国内，关于行政权的提法不统一，主要有“行政管理权”、“行政权”、“行政权力”等。但是，从普遍意义上来讲，现代的行政权力即国家根据宪法和法律形成的管理社会公共事务的能力。

二、行政公权力与私权利的辩证统一关系

（一）行政公权力与私权利是统一的

行政公权力源于私权利。我国宪法第2条第1款规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。按照卢梭的社会契约论，国家权力是公民让渡其全部“自然权利”而获得的。公民的权利是上天赋予的，是自然享有的。公民为了保护自己的权利不受侵犯，遂交出一部分个人权利，即私权利，来组成社会和国家，保障自己的权利不受他人侵犯，这就形成了公权力。同时，每个人希望交出的权利都尽可能少，那么就要对公权力进行限制和约束。不论是何种形式的民主政治国家，都是通过民主的方式把权力授予政府和国家。由于公权力有规模效应，是一种公共力量，有国家强制力帮助其实施，这样，公权力就是保证私权利实现的最有效的手段。也就是说，行政公权力的来源是私权利，私权利是行政公权力合法存在的依据。设立行政公权力的目的是为了更好地保障私权利、发展私权利。私权利如果离开了公权力的保障便难以实现。

（二）行政公权力与私权利有对立的一面

虽然公权力和私权利彼此相互依存，但是二者之间依然存在冲突和矛盾。公权力具有一种自我扩张的内在力量，使掌握它的人倾向于进一步扩张权力，并通过他的运用来追求权力的最大化。在社会生活中，行政公权力的行使往往与私权利的行使发生不可避免的冲突，甚至有时行政公权力的行使要以牺牲私权利为代价。如，国家建设需要征用农民的土地，城市建设需要拆除居民的房屋，三峡工程需要库区