中美金融监管的比较研究

中国金融监管法律法规体系日趋完善，但仍然存在问题。我国目前的状况是：金融监管受到的非市场因素干预过多，监管行为行政色彩浓厚；对监管机构的监督机制，不管是内部机制还是外部机制都很不健全；对监管者的责任形式只是以行政处分为主。相比而言，美国金融监管法规可操作性和执行度更高，这是中国金融监管进一步提高金融监管立法的方向。
2.4中美金融监管的方法与比较
金融监管方法可以分为现场检查和非现场检查两种形式。现场检查法是美国金融监管当局经常采用的方法，每年至少对所有银行进行一次现场检查。美国联邦储备当局对美国银行在国外的分支行和机构，在得到当地法律的准许时，进行现场检查和稽核，外国银行驻美国的分支行和附属机构按常规也应接受检查和稽核。中国中央银行曾采取现场监管和非现场监管相结合的方式，如对金融机构违规经营的查处、外汇检查、真实性检查等；这些检查，既有平行机构的检查，又有交叉检查；既有各地自行安排的检查，又有全国性组织对其银行或某项业务的检查。以此来提高检查频率，保证金融的健康发展。
1.3现状分析与比较
美国采用“双线多头”的分业监管体制，这种体制格局与其州联邦政治体制相适应，并且美国
监管体制已有一百多年的历史，他们形成了比较成熟的监管理念和机构设置。相比之下，中国真正意义上完整监管体制的构建开始于改革开放，只有二十多年的历史，各种体制并不成熟，任处在探索和完善阶段。美国作为一个成熟市场，在这方面为我们提供了诸多可借鉴的经验，不过金融监管本来就是一种动态的过程，其实质也是随着金融市场的发展而不断变革，所以在借鉴国外经验的同时，我们更应该结合中国金融市场的实际情况，构建符合我国金融市场国情的监管体制。
中美金融监管的比较研究
【摘要】美国是当今世界经济实力最强的国家，其金融制度与金融业务也被认为是目前最先进的、有发展前途趋向的代表，其在金融监管组织形式以及金融监管实践上可以为我国提供中小型国家无法给予的借鉴作用。本文试图通过对中美两国金融监管的依据、目的、内容和模式的对比，来探讨现阶段下我国金融监管存在的不足以及改进的建议。
图1美国金融监管模式
大体来讲我国采用的是分业监管模式，美国则属于不完全统一监管模式，二者同时都有分业监管的特点；美联储和中国人民银行都制定和实施货币政策，在金融体系中都处于主导地位；中美两国都存在监管上的交叉、重复和漏洞的问题。美国按不同的金融业务种类为依据各主体分别进行监管，属于功能型监管，中国则是按不同的金融机构进行监管，属于机构型监管。具体来讲，我国与美国的差异如下：我国的金融监管手段和方式滞后于美国、我国各监管机构协调性差于美国各个监管机构的协调性、我国金融监管不能适应金融业混业经营的趋势、金融监管的法律、法规不健全，存款保险制度尚为空白。
我国的金融监管目前还处在从传统的合规性监管向静态层次的风险监管过渡的过程中，金融机构日常经营的风险性监管还只局限于信用风险和流动性风险，尚未涉及市场风险和操作性风险；在信用风险中还未包括国家风险和转移风险。这种状况与不断深化的金融改革以及金融业全面开放的新形势极不适应。除此之外，美国金融监管当局对金融业的监管过程中很注重信息披露制度，信息披露是确保金融机构资本充足的一个内在要求，但直至目前，我国金融机构在信息披露方而仍严重滞后，金融机构信息披露过少，金融业透明度不高。这种信息的极度不对称性导致存款者在金融机构资本金极低甚至处于负值的情况下仍然照常存款，造成了非常严重的风险隐患。
2.3中美金融监管的内容与比较
以银行业为比较对象，金融监管当局对于其经营过程中的监管主要从资本充足率、银行资产流
动要求、贷款集中、对“关系人”的贷款、外汇风险管理、利率管制、金融机构市场退出等方面进行监管。 资本充足率可以从不同的角度反映银行对金融风险的抵御能力。早在在执行“巴塞尔协议”之前，美联储从1981年就开始为国民银行、州立成员银行和银行持股公司确定了最低资本标准，当时对银行和持股公司资本充足性的基本要求是初级资本与总资本的比率为5.5%和6%。中国对于商业银行的资本金，除注册时要求的最低标准外，一般还要求银行自有资本与资产总额、存款总额、负债总额以及风险投资之间保持适当的比例。与资本充足率的要求相同，中美两国的银行监管当局对资产流动率的要求也有明确的规定。如中央银行对商业银行的流动性监管指标要求流动资产比率不能低于25%。
中央银行及其他政府监管部门
中央银行单独监管
金融监管范围
合规性监管、预防性监管
合规性监管
金融监管的政府主导程度
自律型政府监管
立法型政府监管
金融监管对象
功能监管
对象监管
3美国金融监管对中国的启示
通过上述比较分析，中美两国受不同历史、政治及经济客观因素影响，在金融监管依据、目标、内容、方法和模式等方面上不尽相同。不同的监管模式各有利弊，美国在金融危机下对其金融监管的变革给正处于金融市场综合化转型期的中国有了某些有益的启示。
2中美金融监管比较
2.1中美金融监管的依据与比较
美国是个法制国家，从20 世纪 30 年代起，美国国会通过了一系列的金融法规，作为实施监管的依据。美国的银行监管不仅有大量的法规为依据，而且联邦储备委员会所制定的管理条例也甚为详尽。在保险业监管方面也是法规林立。比较特殊的是证券业监管，美国的证券交易不是由证券交易委员会直接对经纪商和自营商进行监管，而是由券商成立了各种自律组织，如纽约证券交易所和纳斯达克都是自律组织，证券交易委员会规范、监管上述自律组织，再由这些自律组织监管它们的会员。
中国银行业、保险业、证券业因拥有各自比较独特的金融活动，有各自的收益和风险特征，其
监管目标存在差别。例如，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心；证券业监督管理的目标，是促进证券市场规范健康稳定发展，要在保护投资者合法权益、防范系统性风险的同时，为证券公司的发展、壮大积极创造条件。由此可见我国金融监管的目标不具有统一性，金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。
2.2中美金融监管的目标与比较
美国是世界上最早产生银行监管制度的国家，也是最早完善法制金融的国家。美国货币监管署
对于金融监管目标的表述为世界各国普遍认可，具有广泛的代表性:“国家利益要求有一个安全与稳定的金融体系，该体系在竞争的市场上为公众提供尽可能多样化的金融服务。监管署为此利益而努力的手段是使下列关系保持适当的平衡:促进与保证全国金融系统的银行业各成员的安全，并要求它们严格遵守法律；促进金融服务、市场的竞争、效率、一体化与稳定。”美国金融监管目标包括以下五个方面:一是保障金融体系的安全与健全，维持整个金融体系的正常运转；二是维护公众的权益，特别是存款人和投资人的利益；三是维护金融体系公平而有序的竞争，并在竞争中为公众提供尽可能多的金融服务；四是确保宏观调控的顺利实现；五是增强本国金融业在国际金融市场上的竞争力。
中国金融业在分业监管模式确立之前，由中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳定运行。随着分业监管体制的建立，金融监管职能从中国人民银行分离出来，由中国银监会、中国证监会和中国保监会履行，其金融监管分别依照《中国银行业监督管理法》、《中国人民共和国证券法》、《中国人民共和国保险法》执行。除此之外金融监管的法规还包括《中国人民银行法》、《中国人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国证券投资基金法》、《中华人民共和国外资银行管理条例》以及会计法规、信托法规、证券法规等—系列规章制度。这些金融法律制度体系构成了金融监管的整体依据。
【关键词】金融监管；混业经营；双线多头监管；一行三会
1中、美金融监管的现状与比较
1.1美国金融监管的现状与特点
美国金融监管演变过程大致如下，19世纪中期到20世纪20、30年代初步形成，20世纪70年代末开启全面监管时期，随着20世纪70年代后期的金融创新浪潮放松金融监管，直到1997 年亚洲金融危机的爆发，进入金融重新监管时期。1999年11月4日，美国国会废除了1933年制定的《格拉斯一斯蒂格尔法》，通过了《1999年金融服务法》，目前金融监管呈现为双线、多元、分业等特点，属于不完全统一监管模式。美联储、联邦存款保险公司、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、储蓄机构监督办公室、国家信用合作管理局、联邦交易委员会、州保险监督署，甚至联邦调查局等机构都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。
首先，要建立和完善金融监管法律体系。监管制度是监管行为的法律依据，依法监管不仅是监管有效的前提和保障，也是各国金融监管通行的惯例。美国模式法网周密、监管严厉，具有可操作性和执行性。对中国而言，在大部分法律对监管立法有原则性规定的基础上，要将以何种形式和程序来实现监督，或者各种方法的具体运用等方面上升到法制的层面。从现行法律的整体结构上看，降低规章的比重，提高实施的权威性，减少法律间重复立法和法规间互相冲突的现象。另外，加强对监管者的制约机制，维护被监管者和其他人的正当权益，实现监管的效率和社会公平。
2.5中美金融监管的模式与比较
美国是最早建立金融分业监管体制的国家，在历经80年的发展变化之后，美国形成了复杂的多
头监管结构。自1999年重回混业经营的金融体系，后颁布《金融服务现化法》，在改进原有“双线多头”监管的基础上，形成了伞式监管+功能监管的模式（如图1）。我国的金融监管结构改革自2003年4月银监会挂牌成立、一行三会的监管结构初步形成以来，与美国的监管体制有众多相似之处。
从目前我国金融监管方法的现状看，表现为重现场检查、轻非现场检查的倾向。从过去的历史看，现场检查具有发现问题直接、解决问题快捷的特点，在我国的金融监管中发挥了巨大的作用。非现场监管中金融机构报表的不真实、不严肃，使得非现场监管缺乏可靠性和真实性，必然带来监管的乏力和滞后性。在电脑网络化的今天，非现场监管的作用越来越显著，而我国的非现场监管由于技术手段的落后导致非现场监管没有得到很好的发挥。
表1中美金融监管体制对比
国别
美国
中国
金融监管体制框架
双线多元
一行三会
金融监管模式
混业经营，混业监管
分业经营，分业监管
监管手段
市场自律
行政手段
金融监管相关法律
《格拉斯-斯蒂格尔法 》
《1999 年金融服务法案 》
《金融服务现代化法案 》
《中国人民银行法Leabharlann Baidu》
《商业银行法 》
《金融资产治理条例 》等
金融监管主体
1.2中国金融监管的现状与特点
中国金融监管变革大致经历是：1985到1992 年为中央银行专门行使金融监管职能的初始阶段；1993到1994年为整顿式、合规性监管阶段；1994到1997年为有法可依阶段；1997到2003年进入改革深化阶段；2003年至今实行“一行三会”的金融监管阶段。中国现行金融监管体制的基本特征是分业监管，现阶段已形成中国人民银行(PBC)、中国银监会(CBRC)、中国证监会(CSRC)、中国保监会(CIRC)“一行三会”监管体系，即以银监会为主体的银行、非银行金融机构监管体系、以证监会为主体的债券期货监管体系、以保监会为主体的保险监管体系，并建立银、证、保三方“监管联席会议机制 ”，体现严格分立的监管模式。
中国现行的金融监管体系主要是通过监管国有银行来保证金融政策的贯彻实施。由于我国金融机构的主体是银行，而银行的主体（国有商业银行）为国家所有，所以破产倒闭的可能性几乎没有。因此，长期以来，保护存款人的利益和维持金融体系的稳健经营并不是银行监管的主要问题。银行监管的目标是通过监管各类银行业金融机构，确保国家金融方针、政策的有效实施和中央银行货币政策的贯彻落实。这种目标的偏差必然造成行为的偏差，从而使我国商业银行长期以来的资产质量不高。相比于美国金融监管将保护存款人利益设为出发点和立足点，中国对于存款人保护、金融风险的控制有待加强。
2.6中美金融监管比较总结
从整个金融监管体制框架来说，美国实行双线多头监管，中国实行“一行三会”，相应的美国的
监管主体即中央银行和其他政府监管部门共同监管，这样各层次的监管活动相互配合、相互补充，，有利于减少金融监管的盲点，提高监管效率，保证金融体系安全、稳定的运行，但其不利之处是容易造成监管交叉和重叠，从而可能导致监管过度甚至监管空白；中国是由中央银行单独监管，其不利之处是行业自律监管机构的独立性较低，往往隶属于有关部门，使其应有的作用难以充分发挥。 另外，美国的监管制度比较重视金融市场的主导作用，政府很少对其干预，当问题出现时政府部门才注意到才开始采取措施应对，这样就容易导致监管滞后；相比之下，中国金融市场的自由度较低，受政府干预的程度较高，这样也符合中国金融市场还不太完善和发达的现实。