投资体制改革的历史进程与新挑战

金融、外贸等方面的改革全面展开，投资领域也陆续推出了 一些新的改革举措，主要内容有： (1)《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题 的决定》提出深化投资体制改革的主要方向和基本内容。 (2)财政体制改革，开始实行经常性预算和建设预算相分 离的复式预算管理。金融体制改革，组建了国家开发银行，实 现政策性金融与商业性金融相分离。 (3)实行项目法人责任制和固定资产投资项目资本金制度， 建立和规范投资主体风险约束机制。开展了“贷改投”试点。 (4)《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《中华 人民共和国公司法》，对企业依法享有包括投资决策权在内的 一系列权益做出了具体规定。 (5) 国家发布《股份制试点企业宏观管理暂行规定》、 《股票发行与交易管理暂行条例》，资本市场发育明显加快。 (6)国务院颁布《90年代国家产业政策纲要》、《指导外 商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，逐渐形 成
（二）改革开放以来投资体制改革的简要回顾 1978年，党的十一届三中全会确立改革开放方针之后， 我国经济体制和运行环境发生了深刻的变化。伴随这一趋势， 在投资体制改革方面也做了积极探索和实践，涉及宏观、微观 和市场多个层面，并取得了许多阶段性成果。 25年来投资体制 改革的进展大体经历了四次高潮： 1.第一次高潮(1979—1987年) 这次改革高潮出现在投资体制改革的起步阶段，简政放 权、缩小指令性计划范围和投资项目建设实施的市场化是这次 改革高潮的基本特点，主要内容包括： （1）中央和地方政府投资事权初步划分。 （2）逐步形成投资主体多元化格局。 （3）出现投资来源多渠道局面。 （4）改进投资计划管理体制。
投资体制改革的历史进程与新挑战
国家发展改革委员会投资研究所 研究员 中国社会科学院研究生院投资系 教 授
王 昕
投资体制，是指固定资产投资运行机制和管理制度的总和。 主要包括投资主体行为、资金筹措途径、投资使用方式、项目 决策程序、建设实施管理和宏观调控制度等方面。 由于投资活动是社会再生产最主要、最基本的实现形式， 它的总量、结构和运行质量对于促进经济增长、增加劳动就业、 稳定通货和保持国际收支平衡有着极为现实和深远的影响，这 使得投资体制改革从一开始就成为我国经济体制改革的重要组 成部分。
（ 2 ）投资决策： 投资决策权高度集中于中央政府，地方 政府只有建议权、执行权；无论是扩大再生产项目，还是简单 再生产项目，都须按照一定限额，由中央或省政府审查批准。 (3)投资渠道：投资资金基本上来源于单一的财政拨款， 其特点是使用的无偿性。国内银行信贷资金极少用于固定资产 投资，国外信贷资金也十分有限。 (4)投资运行： 传统经济体制是条条 ( 各部门 ) 或块块 ( 各 地方)分割的行政隶属体制，投资要素(包括资金、投资品和劳 动力) 由中央政府集中计划分配和统一安排使用。 (5)投资管理：政府对投资的管理是直接管项目、管企业 (包括建设单位、设计、施工企业)，管分钱、分物、分配施工 队伍，综合管理、宏观管理十分薄弱。政府管理投资的方式是 以单一的指令性计划为手段，以行政命令(红头文件)为中介的 直接管理方式。 （6）投资责任：传统投资体制是没有责任约束的 “大锅 饭”
Fra Baidu bibliotek
同时，因投资体制属于综合性体制，它的改革与财政、金 融、企业制度等多方面改革密切关联，因此，经济体制的整体 改革制约投资体制的改革进程。
我国的投资体制为什么要进行改革，二十五年来巳经进 行过哪些改革，这些改革的实际成效如何，现行的投资体制在 哪些方面与生产力发展不相适应，与市场经济体制不相适应 ? 历史地、客观地、实事求是地回答这些问题，不仅是目前而且 也是今后不断深化投资体制改革的立足点和出发点。 一、投资体制改革进程的简要回顾 （一）传统投资体制特征及其历史评价 我国的投资体制基本上是随着建国初期大规模济建设开 始而逐步形成的。我们把这一时期的投资体制称为传统计划经 济条件下的投资体制。它最典型、最集中地代表和反映了中国 传统计划经济体制的全部特征，成为传统计划经济体制的核心 组成部分。其有如下主要特征： （ 1 ）投资主体： 政府（主要是中央政府）是唯一的投资 主体。企业(当时绝大部分是国有国营企业)是政府的附属物。
（5）发展投资中介组织。
（6）在建设实施领域引入市场竞争机制。 （7）鼓励跨行业、地区和企业的横向投资流动和联合。
2.第二次高潮(1988—1991年)
1988 年国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方 案》。这一方案针对投资领域存在的问题，第一次较为系统地 提出投资体制改革的基本任务和一系列推进改革的措施。这次 改革高潮的主要内容包括： （ 1 ）对重大长期建设投资实行分层次管理，初步划分了 中央和地方政府的投资范围，加重地方的重点建设责任。 产 （ 2 ）国务院发布《关于当前产业政策要点的决定》，用
业政策的形式明确了国民经济各个领域中重点支持和限制的 产 业及产品，提出产业发展序列，并以此作为调整产业结构、
（3）为保证重点建设有稳定的资金来源，建立了基本建 设基金制。 （4）结合基础产品价格调整，在电力、石油、铁道、交 通、邮电、民航等基础产业部门建立了专项建设资金。 （5）开征固定资产投资方向调节税。 （6）成立国家专业投资公司，用经济办法对经营性投资 进行管理。 （7）扩大建设债券发行规模，建立上海和深圳两个证券 交易市场，发行股票为直接融资开辟了渠道。 （8）在建筑安装、勘察设计、材料设备供应领域全面推 行招标、投标制，发挥市场竞争机制的作用。 3.第三次高潮(1992年——2004年7月) 1992 年以后，在邓小平同志南方重要谈话精神的鼓舞 下，按照十四提出的建立社会主义市场经济体制的要求，我国 经济体制改革进入了一个新高潮，建立现代企业制度、财税、
体制。大到全国投资总量、投向、布局的决策失误，小到具体 建设项目的选址、设计、施工的决策失误，都无法明确责任 者，没办法追究责任。 传统投资体制归结起来，就是以中央政府为主体、以高 度集中的指令性计划为手段、直接控制全社会投资活动全过程 的相对完整的体系。 应当指出，在我国建国初期工业基础近乎空白，现代工 业基础十分薄弱的情况下，为了加快国民经济的恢复和大规模 经济建设的展开，这种由政府直接组织经济的体制发挥了不可 低估的重要作用。问题在于，始建于“一五”时期、当时并没 有形成僵化模式的投资体制，在尔后的近三十年间，由于我们 对社会主义发展阶段以及经济建设的理论认识和指导思想发生 重大失误，使传统的投资体制逐步发展演变成一种僵化的模 式，以至于成为生产力发展的绊脚石。传统投资体制的种种弊 端表明，改革势在必行。