三种立法模式探析

三种立法模式探析

摘要：本文通过对行政机关、法学专家和执业律师三种立法模式的利弊分析、成本收益分析的论述，试图寻求一种最佳的立法模式，以进一步实现立法工作的民主性、科学性和效益性，把立法工作推向社会、推向市场。

关键词：立法模式探析

一、三种立法模式的探索

我们常说，法律是由国家制定或认可的，然而事实上法律却是由具体的人制定的，是由具体的立法机构起草、修改和审定的。因而立法者的素质决定着法律的生命力，立法者的法律经历、法律学识、法律修养、法律意识影响着法律的制定。由于复杂的原因，我国立法机构中的许多人不仅没有接受过专门的法律教育，而且也没有经历必要的法律实践训练，加之人大会期短，审议法律草案的时间不够充分，讨论问题流于形式，走过场.在一个非小国寡民的国家里，不可能人人都有机会和能力参与法的制定，于是将法的制定委托给那些能够胜任此项工作的精英人物或专门机构身上就是必然的，也是应该的，因为“几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要的不仅有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做，一个具有决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定”.及于此，笔者在深入思考的同时，结合我国实际提出了下列三种立法模式：

1、行政机关立法模式。主要指由有立法权的机关委托行政机关起草有关法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。涉及多个相关部门时，委托一个部门牵头，组织其他有关部门共同起草跨部门跨行业的法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。

2、法学专家立法模式。积极发挥高校、科研机构丰富的法学人力资源优势，聘请全国著名大学、科研院所的专家教授起草有关法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。

3、执业律师立法模式。发挥执业律师丰富的执业经验优势，组织有丰富执业经验的律师共同起草有关法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为。

二、三种立法模式的利弊分析

万物总有其两面性，各种立法模式也不例外。我们只有分析各种立法模式的利弊，兼容并蓄。根据有利有弊取其利，两者竭利取其大，两者竭弊取其小的价值取向标准进行选择，以确定更合理的立法模式。

1、行政机关立法模式的利弊分析。行政机关立法模式的主体多为行政机关的工作人员，其更多的会站在国家利益或者是部门利益的角度考虑问题，所以往往会忽略行政相对人的利益。但是行政机关的工作人员多具有丰富的专业知识和工作经验，作为起草主体，会使法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件更具有可操作性和实用性。

2、法学专家立法模式的利弊分析。法学专家立法模式的起草主体多为高校、科研院所的专家教授，具有渊博的知识，更多的会站在社会利益的角度考虑问题，所以会使立法工作更具有科学性和前瞻性。但是法学专家作为理论工作者，其立法往往会缺乏可操作性，有时甚至会过于抽象化，不便于被大众所接受。

3、执业律师立法模式的利弊分析。执业律师立法模式的主体多为具有丰富经验的执业律师，作为执业律师，维护当事人的合法权利是其天职，因此其更多的会站在行政相对人的角度考虑问题，这样会提高立法工作的民主性和科学性。但是执业律师立法往往会忽略国家利益，单纯的体现行政相对人的利益，甚至于有时会更多的体现其阶层利益。

（三）三种立法模式的成本效益分析

在市场经济的今天，很多事情都需要考虑其成本和效益。虽然立法工作更多的体现为一种社会公益性的活动，但是我们不妨也改变一下观念，把立法工作也推向市场，从经济学的角度论证一下三种立法模式的成本效益。

立法的成本效益分析最先由美国总统里根通过总统12291号行政命令加以采用，要求任何潜在经济影响每年超过1亿美元的行政立法案必须通过成本效益分析，并且只能制定效益大于成本的行政立法。英国《准备守法成本评估修正原则》，德国《联邦法律案注意要点》，荷兰《立法指导原则》，芬兰《法律规范法》，加拿大《联邦立法政策》等都制定了成本效益分析原则。

立法的成本主要由两大部分组成：社会成本（社会为遵守法律规定而付出的成本）、政府成本（立法成本及执法成本）。通常，立法成本与执法成本可以度量，而国家对市场进行干预的社会成本往往无法计算，由此而使立法可能会给社会造成巨大的负担或影响。但是目前，已有国家采用立法预算（regulatory budget）对立法进行控制，立法机关只能在预算上限的范围内立法，不得超出预算规定的立法社会成本。在美国制定1990年清洁空气法修正案时，该法的年社会成本首先被确定为250亿美元，由此而使该法采用了许多创造性的规定，以满足预算的要求。在实施该法时，为确定每类产业所承受的社会成本上限，行政立法机关也相应的确定了不同产业的立法社会成本.立法的政府成本是立法将给政府机关所造成的成本。在政府资源有限的情况下，立法的政府成本分析可以保证政府集中资源于最为重要的领域，满足公众的期望。美国《灵活立法法》要求分析立法

对基层地方政府成本的影响，而1981年的《政府成本评估法》要求国会评估重要立法对州和地方政府成本的影响。德国《联邦法律案注意要点》要求明确新立法可能对联邦、州和地方政府造成的额外成本与开支.“徒法无以自行”，法律的实际效能是根植于社会经济生活当中的，如果某类法律被架空于其赖以存在的社会根基之外，人们往往会规避这种法律，让其无法发挥应有的功效。所以，立法成本分析固然重要，但立法效益分析也必不可少。这方面最明显的领域是环境保护领域。传统的环保立法属于命令服从式，排污必须按规定的标准治污或达标，否则将受到处罚。与这种方式相对的立法方式则是经济诱因式，它并不强制要求排污采用特定的治污技术或达到特定的排污标准，而是对排污量收费，多排污，多付费，或者给一定的排污指标，可以有偿转让多余的指标，也可以从其他购买指标.传统的立法方式不但难以有效地制止环境污染，而且增加了的负担，而经济诱因式的立法方式可以最大限度地调动的积极性，实现社会资源的有效配置。

1、行政机关立法模式的成本效益分析

行政机关立法模式的主体为行政机关工作人员，政府交给其的立法工作是其职责所在，理应尽职尽则，无可非议，其可以享受的福利待遇也仅有其工资和必要的补贴，表面看起来其立法成本肯定最低。但是立法工作是一项很慎重、很艰辛的工作，需要花大量的时间和精力，常此下去，不能很好的体现多劳多得的按劳分配原则，不仅会创伤行政机关工作人员的工作积极性，而且有可能会造成大量的人才流失，相对来说得不偿失，立法成本可能会大大增加。行政机关立法模式的主体—行政机关工作人员往往具有丰富的法律实践经验，具有较强的专业知识，由其起草的法律往往具有可操作性，便于执法，可见行政机关立法模式的执法成本较低。由于行政机关立法模式的主体往往会以国家利益为重，充分体现国家干预经济和社会管理的思想，有利于促进经济的发展和维护社会的稳定，但是有时此种指导思想会走向极端，造成国家对经济和社会的过分干预或者过少干预，以至于造成经济秩序动荡、社会秩序混乱，大大提高了立法的社会成本，降低了立法效益。所以，必须慎重使用行政机关立法模式。对一些急需出台的专业性较强充分体现国家对经济和社会适度干预的立法项目可采取此种模式。

2、法学专家立法模式的成本效益分析

表面上看，专家立法模式的立法成本是最高的。因为法学专家属于高收入阶层，其具有渊博的知识，社会创造力较强，平时教学和科研任务重，再让其抽出时间搞立法工作，理应获得高回报，所以往往聘请法学专家立法需要花费大量的时间和经费。但是从长远来看，法学专家立法可以使立法工作具有创新性和前瞻性，从而使立法具有长期稳定性和持续性，不需要进行频繁的修改。因此，从长