法官逐级遴选制度的路径优化

法官逐级遴选制度的路径优化

作者：刘静

一、缘起：逐级遴选在法官选任制度中的“边缘化”现状

（一）比例极小：“非主流”的法官选任方式

2003年左右，各地高级法院陆续提出高院不再招收应届毕业生，中院逐步减少应届毕业生的招收，逐步过渡到进入法院先从基层做起，经过多年的审判实践锻炼以后，通过遴选进入市高中级法院的制度。然而以某地A中院为例，基层遴选自2007年才开始实施。2007年至今，该院从辖区8个基层法院仅遴选法官18人，而同期该院录用应届硕士毕业生181人，接收军转干部29人。相对其他招录渠道，基层遴选的法官数量很少；相对辖区内近三千名基层一线办案人员的基数，基层遴选的法官比例极低。

相反，与逐级遴选的“冷遇”相反，外部遴选得到了广泛关注和高度赞誉。[(1)张先明：《拓宽法官选任渠道优化法院队伍结构——最高人民法院面向社会公开选拔高层次审判人才》，载《人民法院报》2013年12月13日第01版。]⑴“完善选拔优秀律师、法律学者等专业法律人才到法院担任法官的制度”也在一系列司法改革文章中被反复强调。诚然，从法律共同体中遴选具有丰富实践经验的人才有助于提升法官队伍形象，但外部遴选不可能大规模适用——如果没有最高院的光环和高职级领导岗位，以什么吸引资深法律从业者进入法院？与其关注“锦上添花”的外部遴选，倒不如重心下移，关注基层法院生态，致力于解决法院人事改革的关键问题。

（二）科学性弱：“非专业化”的法官考察模式

1、遴选程序行政化

中高院的遴选计划，根据当年市委组织部、市人力资源和社会保障局印发的《北京市市级机关公开遴选公务员工作实施方案》拟定。拟定的遴选方案需上报人力社保局，由人力社保局与全市公务员遴选方案一并发布。

与公务员招考类似，遴选考试由笔试和面试两部分组成，辅以岗位匹配评估和业绩评价。笔试旨在通过综合试题、专业试题和写作试题，重点考察应试者的政策理论水平、审判业务和文字表达能力等综合素质，面试采取半结构化面试形式进行，重点考察应试者的专业素质、业务水平及其他综合能力。“一考定终身”的模式使法官的思维、逻辑、知识、经验、能力无从展现、无法考量，而看似全面的考评实则仍是按公务员特征量身定做，尤其表现在政论水平和公文写作水平的考察。

2、遴选条件模糊化

一是缺乏科学的考核标准。遴选者应“具有与遴选职位要求相匹配的任职经历和能力水平”。这里至少有两项标准需要释明：一是上级法院岗位对法官素质有何具体要求？不同层级法院之间的功能应当有所不同，应当产生一种司法上的劳动分工；在不同层级法院工作的法官所

需要的知识、所运用的能力也不很相同，但在尚未明确各级法院审级职能分工的前提下，上级法院需要什么样的法官是一个无从回答的命题。二是法官的能力水平以何标准从何渠道考核？否定照搬公务员考试“一考定终身”的考核模式，需以更科学的日常化考核体系合理评估法官的司法能力，然各基层法院尚未建立法官个人业绩档案。

二是缺乏必要的考评程序。早在光绪三十三年，在《法部奏各级审判厅定期开办摺》中, 对京师高等、地方审判厅的人员任用情况作了说明: “司法机关于人民之利害安危关系最重, 故任用法官较之别项人才倍宜审慎, 其有熟谙新旧法律及于审判事理确有经验者, 自应酌加遴选以备临事之用……此项人员不分京外实却及候补、候选, 均经采访确实, 并次第传见, 详细甄选, 拟由臣等量能器使, 先行派厅委任, 仍分别办事行走, 俟一月后果能勤慎尽职, 再行开列衔名。”[(2)李超：《晚清法制变革中的法官考选制度研究》，载《新疆大学学报（社会科学版）》2004年第4期，第51页。]⑵此中设定的条件“熟谙新旧法律及于审判事理确有经验”与考评程序“采访确实、次第传见、详细甄选、先行委任再行开列衔名”很是值得借鉴。当下基层遴选，没有渠道使考核者对候选人进行深入了解和实质性考察，仅凭上报的书面材料和面试中的印象对候选人品德、知识、能力有所认识，这种考评只能是一种感性层面的了解、一种流于形式的认识，失于审慎，特别是对于道德素质的考量存在漏洞。

（三）效果较差：“非择优录取”的法官遴选结果

《深化审判体制与机制改革》，我国80%的案件在基层，80%的司法人员也在基层。[(3)江必新：

载《中国党政干部论坛》2014年第1期，第34页。]⑶在带有行政化色彩的上下级法院关系中，基层法院法官遴选至上级法院可以认为是一种“晋升”。虽然在四级法院职能定位调整和法官职务序列改革之后，这种“晋升”不再必然带来利益或荣誉上的益处，但对于基层法院法官来说，遴选几乎是在法院系统内部可以“自主”调整岗位的唯一途径，是改变“出身决定论”[(4)“出身决定论”指的是在现有的实践操作中，同届甚至同校毕业的学生，先进入哪一级法院就成为哪一级法院的法官，其后续的定级、晋升都由最初任职的法院级别来决定。]⑷的唯一方法。但如前文所述，通过遴选进入上级法院的基层法官数量极少，独木桥式的基层法官遴选严重挫伤了基层法官的积极性与进取心。一旦那些有能力和禀赋从事中院司法审判的人放弃了参与遴选的机会，那么遴选制度设计得再精巧细致，也注定达不到应然价值。

基层遴选也并未实现择优录取的应然价值。仍以某地A中院为例，通过基层遴选到中院的18名法官中，硕士以上学历的仅有3人（含2名在职硕士），高学历人才比例低；1人现任选任制审判长、5人任代理审判长，其余12人均为助理审判员，理论水平、业务能力、办案经验尚有提高空间。大量具有丰富的经验和才干的基层法官被浪费或忽视，自下而上有序流动的人员管理机制无法实现。

诚然，这不必然缘于遴选程序的不合理，因为作为考评对象的各法院出于留人好干活等考虑，并不鼓励甚至以福利待遇为条件限制其骨干法官参加遴选。也就是说，最适合的人也许并未进入遴选的渠道。

二、禁锢：逐级遴选制度改革艰难的“体制性”成因

1999 年最高人民法院提出了《人民法院五年改革纲要》。作为我国法官职业化建设新的里程

碑，它确立了法官遴选、司法改革、法官职业化的一系列部署和规划。但在长达15年的时间里，基层遴选制度未能真正实施，其原因不在于技术层面的制度设计，而源于三个悬而未决的司法改革难题。

（一）“职数”和“职级”限制了遴选法官的数量

法院内的级别序列有四类：对应公务员序列的级别，如乡科级副职、乡科级正职、县处级副职、县处级正职等；对应公务员非领导职务，如办事员、科员、副主任科员、主任科员等。法院内部另有两类法院独有的级别：审判职称，如法官助理、助理审判员、审判员、审判委员会委员；法官等级：法官（一至五级）、高级法官（一至四级）、大法官（一至二级）、首席大法官。[(5)刘忠：《格、职、级与竞争上岗——法院内部秩序的深层结构》，载《清华法学》2014年第2期，第150页。]⑸行政职级、法律职务和法官等级存在于同一机构、同一主体中，在实践中产生了矛盾和冲突。

实践中不管是党政机关、司法机关还是社会团体、人民群众，首要关注的是法官的行政职级与法律职务，很少关心甚至并不知悉法官等级。法官等级不与福利待遇挂钩，法官等级没有得到社会各界和法官自身的足够重视。法院内部对待法官考核、提拔、管理时，局限在院长、庭长、主任、科长或者厅级、处级、科级审判员的思维定式中。

一方面，行政职级根深蒂固的影响，导致很多法官把行政职级的升迁作为自我价值实现的目标，导致符合遴选条件的基层法院中层领导或者资深法官因不愿放弃既有或很有可能拥有的基层法院行政职务而放弃遴选，毕竟市编制办公室核准的中、高级法院职数十分有限，遴选至上级法院可能意味着法官“政治生涯”的重头再来。

另一方面，增加基层遴选的数量意味着挤占中高院正科级、副处级职数。具有丰富基层法院工作经验的“适格”遴选者至少须有五至十年的办案经验，从职级晋升的一般规律来说基本已晋升至副科级，遴选至中院后将候任正科级助理审判员。但审判执行类人员的职数核算仍然沿用“劳人薪87年56号文件”与公务员管理基本接轨，中院由于2007年以来扩招高校硕士研究生等缘故，正科级非领导职数已基本满额甚至超编。基层遴选渠道一旦放开，意味着正科级非领导职数的再超编以及副处级职数的更稀缺。

（二）“圆桶型”的审级职能配置模式模糊了遴选法官的标准

《法官法》除了工作年限的要求之外，对法官任职资格基本“一刀切”，未体现各级法院法官应当具有的任职条件的差别。

从一审和二审、从多数案件和重大案件的实际需求看，不同层级的法官不管是专业知识还是司法经验、年龄结构都应当有明显的不同。[(6)南通中院课题组：《专业化视野下的法官选任制度之检视与完善——基于对南通法院初任法官群体的实证分析》，载《南通审判》2014年第1期，第26页。]⑹应有“哪些不同”需要从各级法院的职能定位来分析。但当前，我国未实行一二审法院间的职能分层，各审级均可审查事实与法律问题，上下级法院的审理模式高度“同质化”，中级法院在功能而言在一定程度上是基层法院的“放大版”。上诉审法院成了上级法院，两者的关系主要是政治和管理的，而不是功能和分工的。[(7)苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第149页。]⑺中级法院职能定位不明导