大湾区土地金融专题(下) 加快推动“三旧”改造的最新意见解读

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大湾区土地金融专题(下)| 加快推动“三旧”改造的最新意见解读
编者按:
为深入实施大湾区建设的战略部署,深入推进节约集约用地示范省建设,推进土地供给侧结构性改革,优化“三旧”改造市场化机制,加快推动“三旧”改造进展。

近日,《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号,以下简称71号文)正式颁布。

本期大湾区土地金融专题将围绕71号文,邀请到相关专家一起进行政策解读。

01 以“多数决”为依据,协同破解动迁僵局
由于旧改动迁不像政府征收那样有法定的强制程序做后盾,一定程度上刺激了“钉子户”的积极性,这是当前旧城改造举步维艰、旧村改造效率不高的重要原因。

以往的旧改政策文件,无论是省的文件,还是各地市的文件,鲜有实质性涉及动迁,尤其是“钉子户”问题。

71号文第16点以“多数决”为基础,创造性地提出探索“政府裁决、司法裁判”之解决“钉子户”模式,为打破动迁僵局找到突破口。

该模式具体内容可简要表述为:由市场主体实施的旧城改造、旧村改造项目,如果大多数产权人持赞成意见(即签署搬迁补偿安置协议),少数人产权人持反对意见(即不签署搬迁补偿安置协议),符合以下四种情形的,持赞成意见的多数人(可以是全体或任一部分,也可以是其中的一个人)可以持反对意见的产权人为被申请人,向县级人民政府申请裁决。

县级人民政府就搬迁补偿安置协议的合理性(主要是补偿标准)作为判断,如认为合理的,可同时依申请裁决被申请人限期搬迁。

对于此政府裁决,当事人可申请行政复议或行政诉讼,如未申请复议或行政诉讼,也未自觉履行的,人民政府可申请人民法院执行。

一是土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的,占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议;
二是建筑物区分所有权的,专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议;
三是拆除范围内用地包含多个地块的,符合上述规定的地块总用地面积应当
不少于拆除范围用地面积的80%;
四是属于旧村庄改造用地,农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。

此模式不仅具有重大旧改现实意义,为有效破解旧改“动迁僵局”指明了方向,还具有重大的社会与法治意义。

71号文创设“政府裁决”方式,沟通业主自治与司法强制执行,巧妙地解决了“业主多数决”的落地难题。

02 明确旧改的征收属性,化解旧改税负困局
“三旧”改造中的税收问题,是困扰各地税务机关和市场改造主体的难点问题,过往的一些税务指导办法也未解决如实施主体与被搬迁人能否参照政府征收(收回)享受契税、个人所得税、企业所得税、增值税以及土地增值税的优惠政策或特殊政策,等等焦点问题。

对此,71号文第14点明确规定:“经项目所在地县级以上人民政府确认,同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的,属于政府征收(收回)房产、土地并出让的行为,按相关税收政策办理。

”这给了单一主体实施的旧改项目清晰、准确的定性。

主要体现在以下几个方面:
据此规定,作为被搬迁人的个人,取得规定标准范围内的实物补偿(包括产权调换以及用货币补偿款重新购房)或货币补偿,可以根据《财政部、国家税务总局关于城镇房屋拆迁有关税收政策的通知》(财税〔2005〕45号)和《财政部、国家税务总局关于企业以售后回租方式进行融资等有关契税政策的通知》(财税〔2012〕82号),免征契税,免征个人所得税。

作为被搬迁人的企业,根据《土地增值税暂行条例》第八条第(二)项规定,免征土地增值税;根据国家税务总局《企业政策性搬迁所得税管理办法》,获得的货币补偿构成企业所得的,可以依法作特殊处理;作为交还土地使用权获得的补偿,依法也不需要缴纳增值税(原营业税)。

据此规定,作为改造实施主体,可依照有关规定,顺理成章地将有关支出纳入土地增值税的扣项,进而享受土地增值税的优惠。

71号文作为省政府颁布的政策文件,只是对市场主体实施的旧改搬迁作了属于政府征收(或收回)的定性规定,具体操作规则,以及旧村改造中复建安置
房分割登记至村民名下时是否需要缴纳契税等疑难问题的解决,则需要“由省税务局会同省财政厅、自然资源厅制定”。

03 明确地价计收原则,降低用地成本
“三旧”改造中的土地出让金计收,一直是个敏感问题。

在市、县政府普遍依赖土地财政的当下,如果“三旧”改造用地的地价过低,不仅会直接影响土地出让收入,也会直接影响政府招拍挂一级土地市场,进而间接且更加严重地影响土地出让收入;然而,由于旧村改造、旧城改造投资大、周期长、风险高,如果任由“三旧”改造用地的地价高企,无疑会影响市场主体参与“三旧”改造的积极性,影响“三旧”改造的推进。

如何拿捏“三旧”改造用地协议出让价格,寻求恰到好处的平衡点,的确不易。

71号文第10点规定“可以单宗或区片土地市场评估价为基础,综合考虑改造主体承担的拆迁安置费用、移交给政府的公益性用地及物业等因素确定政府应收地价款。

”实际上就是权衡考虑各种影响价格的因素后,在市场评估价基础上打个折扣,最终确定应收地价款。

至于应该给予多少折扣,71号文未予明确,仅规定“具体地价计收标准及形式由各地级以上市人民政府制定。


总的来看,按照市场评估价的4:6比例在政府与原使用权人之间分成较为合理。

这在广东省、广州市的诸多地价计收或城市更新文件中均有类似规定。

71号文第10点还突破现行地价政策关于实物地价的限制,非常贴合实际地规定“在保障政府收益不受损的前提下,允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款。


04 政府补位,防范旧改烂尾
如前所述,第16点创设了以“多数决”为基础,“政府裁决、司法裁判”的破解动迁僵局的模式,如果顺利落实到位,可以有效解决“钉子户”难题。

但这种模式暂无成功的先例可循,是一种探索。

如果经过探索,未能按期达到预期效果,“项目仍难以推进,在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的”,则可以申请政府征收(或收回),并给予前期费用合理补偿。

无论是对旧改项目而言,还是对改造主体而言,这都是利好。

对项目而言,政府接手后,运用征收(或收回)的法定强制权力实施动迁,可以防止项目烂尾;对改造主体而言,可以不至于“血本无归”地退出。

东莞、珠海等市的政策文件均规定了改造主体经认定后,必须在规定的时间内完成动迁,否则取消改造主体资格,项目在若干年内不得再申请“三旧”改造。

这种“退出”机制,虽然有给改造主体施加压力转为动力,高效推进动迁实施旧改的用意,但无疑风险也太大了,且极不公平合理。

71号文则给了改造主体“体面”的退出路径,但需要注意的是,这种体面的退出是以政府愿意接手为前提。

05 优化标图建库标准,推进项目能改尽改
71号文进一步优化了标图建库的标准和要求,主要有三点:
一是实地在2009年12月31日前已建设使用且符合上盖物占地比例要求,但第二次全国土地调查或最新的土地利用现状图确定为非建设用地,不涉及复垦且确需改造建设的,落实建设用地规模后可纳入标图建库范围。

二是将相邻多宗地整体入库的,可以整体核算上盖物占地比例,但不得包含已认定为闲置土地的地块。

此规定可使一些原本不符合标图建库标准的地块搭临近地块的便车办理标图建库。

三是上盖物占地比例未达到30%,但符合相关规划条件或行业用地标准规定的下限,或改造后用于建设教育、医疗、养老、体育等公益性项目的,可纳入标图建库范围。

06 多措并举,助推“困难村”旧改
实际工作中,总有一些改造“困难”村,由于土地或规划等方面的原因,无法实现盈亏平衡,需要引进外部资源才能推进旧改。

旧村改造的基本思路及其局限
旧村全面改造的基本思路是卖地→筹资→建新。

因此,实施旧村改造,必须将旧村改造范围内的土地分成两部分,一部分用于出售以筹资,即融资地块,一部分用于复建安置旧村,即复建安置地块(在实务中,这两个地块不一定是界限清晰的两块地,可能是交织在一起,如广州市海珠区的新市头村)。

总体上,由于村域范围和改造范围是一定的,复建地块与融资地块之间是负相关关系。

然而,复建安置的建筑量是刚性的(改造之后比起现状面积还少的话,村民将拒绝改造),复建安置的费用需要通过出售“融资地块”来筹集,在房价一定的情况下,融资地块的建筑量也是刚性的(面积不足的话,可能筹集不到足够的资金来复建安置)。

不同的旧村,情况千差万别。

有的旧村,可以在改造范围内划出足够的融资地块,进而可以筹集到足够的复建安置费用;有的旧村,受用地、规划等各种因素影响,无法划出足够的融资地块以筹集足够的福建安置资金。

后者就是本点所说的“无法实现资金平衡”。

无法实现盈亏平衡的可能原因
一是改造范围内的存量建设用地开发利用强度高,现状建筑量大,复建安置量很大,在可承受的规划容积率下,安排了复建安置用地,则无法安排足够的融资用地,安排了融资用地,则无法安排足够的复建安置用地;
二是受生态保护、航空限高、历史文化等因素的影响,改造范围的规划容积率受限,按照控规未来可以安排的建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求;
三是受地质、气候等自然因素影响,改造范围内无法承受较高的开发强度,所能承载的极限建筑量无法同时完全满足复建安置和卖地融资的需求。

解决盈亏平衡的主要举措
71号文第7点创新设计了四项举措为“困难村”改造“输血”。

一是整合村权属范围内的其他土地。

二是异地安置。

三是容积率异地补偿。

四是政府补助。

这四项举措可以用“旁整博引”来概括,“旁整”就是在改造范围的旁边整合一块其他地块纳入改造范围,博引就是广泛引入其他资源(土地或资金)从而解决安置或融资土地不足的问题。

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