浅谈古德诺的《政治与行政》

解读古德诺的《政治与行政》

摘要：弗兰克·约翰逊·古德诺是继托马斯·伍德罗·威尔逊之后，对政治与行政二分法理论进行系统的阐述以及在政治与行政二分法的基础上发展了政治与行政协调发展的理论。同时，古德诺的《政治与行政》是与威尔逊的《政治的研究》并称为美国的行政学历史的开山之作，对于我们学习和研究政治学和行政学具有重大的利益。

关键词：政治与行政二分法；政治与行政协调；政党

一、学说产生的历史背景和评价

古德诺的《政治与行政》写于1900年，而美国在经历了第二次工业革命和南北战争之后，美国的综合国力和地位都得到提升。但美国建国初期的根据孟德斯鸠的分权学说建立起来的政治制度和体系，严重的阻碍了当时美国社会的进一步发展，而古德诺的政治与行政二分法正是对当时美国发展所面临的瓶颈提出了解决途径，如政治与行政协调发展，而不是分离成两个对立的关系；加强中央集权，削弱地方的权力；政党、政党领袖和民治政府三者的关系。《政治与行政》一书是第一本系统阐述了的“政治与行政二分法”的行政学专著，该书不仅奠定了古德诺在行政学研究的无上的地位，同时也给现代的行政学研究带来深远持久的影响。

二、政治功能对行政功能的适度控制

古德诺指出政治的功能就是表达国家的意志，并且强调国家意志的执行机关必须接受国家意志的表达机关的控制，即政治对行政的控制，这样才能使真正的国家意志成为大家普遍遵守的实际行为准则。另外“政治的功能首先与表达国家意志有关，其次又与执行国家意志有关”，在民治政府中，表达国家意志机关必须对执行国家意志的机关加以控制，而这种控制不仅存在于政府体制的内部，也存在在政党之内。古德诺在此基础上提出了这种控制是适度的，表达国家意志的机关对执行国家意志的机关的控制不能过度拓展，不然会导致行政效率的低下，而通过令行政机关享有一定的独立性可以使控制保持在一定限度之内。同时古德诺认为国家意志的表达也受到法外力量的影响，他认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制，他列举了英国和澳大利亚的选举和选票的发展说明了“在美国，政党已经逐渐获得了法律的承认。因此，政党在我们的正式政府组织中已经占有了一席之地”，他认为合适的运用政党的力量能更好的推动国家的发展。

行政功能指的是执行国家意志的功能。古德诺将行政分为司法行政和政府行政两部分，而政府行政也划分为准司法行政、执行行政以及半科学行政这三部分，大致的划分了各自的范围和界限。并通过限制高层政府官员（即对决策有重大影响的官员）的任期来限制政治对行政的控制过度拓展。

古德诺提出要真正的实现民治政府和高效行政，就必须让表达国家意志机关对执行国家意志的机关加以适度的控制，而执行国家意志的机关也必须保持一定的独立性。由此可知古德诺的政治与行政二分法并不是绝对的分离，与威尔逊提

出的“政治与行政相分离”致力于建立一门独立的学科不同,古德诺阐述“政治与行政二分”是为了更好地探求政治与行政如何在实践中取得协调。

三、适度的行政集权

古德诺在第三章“中央政治和地方政治”中政治与行政的协调需要行政权力的必要集中。而美国是依据孟德斯鸠的分权制衡学说建立起来的，分权制衡学说是为了防止因权力过度集中，保障公民的权利。但在政治实践中出现很多问题，其中最严重的问题是导致行政力量不统一和国家意志的不执行的中央和地方分权。

古德诺阐述地方分权时指出“在国家意志受到地方意志反对的地区，国家意志不可能得到贯彻执行，因此在那些抱有同意目的和要求活动协调一致的国家中，这种遭到地方意志反对的国家意志不得不遗弃”①和“因此，在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治共同体倾向于牺牲国家利益，行政集权倾向于牺牲地方自治共同体的利益”②。与此同时，地方分权体制下，控制地方自治政府的往往是立法机关，而立法机关通常不会给予表达地方意志的权力；而其在阐述行政集权时指出“在中央政府掌握国家意志执行权的地方，并不鲜见的是，地方政治共同体拥有很多的地方意志表达权，而且这种权力不受国家控制”③，说明其所谓的行政集权并不会导致地方政府的独立性丧失，反而赋予了地方政治共同体更多的意志表达的权力。古德诺还通过实行行政集权的法国和德国和实行地方自治的英国和美国进行对比，来说明适度的行政集权不仅可以使国家意志得到很好的执行，同时也会使地方意志能得到更多的表达，古德诺根据当时的美国的国情对孟德斯鸠的“三权分立”进行了扬弃，提出了更适合美国发展的“政治与行政二分法”。

四、政党和政党领袖

从上文可以看到古德诺认为国家意志的表达也受到法外力量的影响，即政党制度，古德诺用了两章的篇幅去说明政党以及政党领袖的重大影响（第八章党魁、第九章政党与政党领袖的责任）。例如古德诺指出：“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是、无法无天的官员所充斥。他们会在权势上彼此分庭抗礼，在行动上随心所欲，尽管所有的官员按理说只是从事于执行尽可能具体的法律和表达在立法机构中有代表的人民的意志”。而他为了令政党和政党领袖发挥出积极的贡献，他提出了必须使政党和政党领袖对民众负责的观点。

政党是如何影响政治与行政的协调的呢？古德诺指出政党通过对立法机构成员和执行机构成员的挑选，恢复了法定体制所阻止行政系统的中央集权，建立起一种必要的行政集权。

但古德诺在指出政党和政党领袖自身在政治与行政协调的同时，会带来例如“政党分肥制”的弊端（即政党分赃制），这种制度不仅大大的降低了政府行政效率，同时也带来权力腐败。而“政党分赃制”的终结是1883年美国国会通过

①【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社第42页

②【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社第42页

的文官制度法，确立了美国联邦政府的人事管理原则，从政党分赃制转为功绩制，功绩制以择优录用和考核晋升为基础，并对试用制度、严禁考试作弊作出规定，以保证功绩制的贯彻执行。

五、民治政府

古德诺在第七章开篇即提出“民治政府是19世纪的政治理想”④。同时因为政党领袖作为政治体制中比政府官员更重要的因素。而为了实现民治政府，古德诺提出“全体民众对其没有信心的政党应该退出对政府的有效控制；失去政党信任的的政党领袖也应该退出对政党的有效控制”⑤。在实现了民治政府的情况下，民众享有“在特定时间内能够强迫不受欢迎的政党退出对政府的控制，以及迫使他们不受信任的政党领袖下野，让位给其他更顺应民意的人”⑥。

但由于当时美国的政治体制的规定，行政权力是分散的。政党在一次选举胜利后并不能对政府达到全面控制，容易造成责任的推诿和行政效率低下。其认为解决之道是将行政执行权集中到一个行政长官手中，而这个行政长官是由选举产生，对其所管辖的区域具有任免权和控制的能力，同时行政长官也是某个政党的党员，由此由政党肩负起这次选举的胜利和对该区域的公民负责。同时，古德诺提出采用更多的投票方式来选举和监督行政官员，将民治政府和高效行政相结合，从而促进政治与行政的协调。

六、总结

古德诺的政治与行政二分法本质上是为了解决当时美国社会发展遇到的问题，不仅是一种解决政党分赃制的对策，同时也表达了古德诺对当时美国社会所追求的民主和高效率的一剂良药。古德诺的政治与行政二分法是在威尔逊的政治与行政二分法的基础上作了系统的阐释，扬弃了威尔逊的政治与行政分离的观点，并且更重视对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。解读古德诺的政治与行政二分法，能让负责任的政党在政府决策与执行中的发挥更大、更积极的影响。

参考文献

1、【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社

2、【美】伍德罗·威尔逊，《行政之研究》，丰俊功译，北京大学出版社

3、谭功荣，2008年，《西方公共行政学思想与流派》，北京大学出版社

④【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社第121页

⑤【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社第123页