浅论检察官办案责任制

浅论检察官办案责任制

[摘要]在检察机关内部，检察权行使的主体是检察官，建立科学合理的检察官办案责任制是保障检察权依法独立公正行使、提升执法公信力、防范冤假错案的必然要求。1999年起，最高检在全国推行“主诉检察官”制度，但由于缺乏统一的运行规范，各地具体实践不尽相同，又由于缺乏足够的权力制约和职务保障机制，造成实践中主诉检察官作用有限，且队伍人才流失严重。近年来，“主任检察官”制度应运而生，并频频试点，取得了明显成效，但同时现行改革中也存在着一些问题和困惑。文章将从检察官办案责任制的价值评估、组织体系的构建、对主任检察官的监督制约和职务保障等方面做一综合思考，以期把准检察官办案责任制改革脉搏。

[关键词]检察官办案责任制；主任检察官；办案组织形式；监督制约机制

一、检察官办案责任制的价值评估

1999年，最高人民检察院在全国推行主诉检察官办案责任制，2000年最高人民检察院办公厅发布《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》。即确定若干名承担主诉、主办职责的检察官，并以每名检察官作为第一责任人，组成一定的办案组织，相对独立地行使审查起诉、出庭支持公诉、职务犯罪侦查等职权，并承担责任的办案制度。2007年以来，各地检察院纷纷试点主任检察官办案责任制；2014年，最高人民检察院又全面推行主任检察官办案责任制，衔接主诉检察官、主办检察官办案责任制进行了进一步改革，一方面扩大了办案责任制的适用范围，将业务范围拓展到职务犯罪侦查、审查批捕、公诉、民行检察监督等其他执法办案和法律监督领域；另一方面探索了一系列制度、机制，确立组织形式、明确权责、规范配套制度等，给予了办案责任制以法律和政策上的支撑。

“主诉检察官”或“主办检察官”制度推行以来，一定程度上打破了传统的行政管理模式，将其逐步转化为司法业务运作模式，解决了责任划分问题，增强了办案责任意识，但是，这种改革没有形成规模，对于主诉检察官或主办检察官的权责规定不明，检察官福利等配套制度也没有跟上，且仅仅局限在检察业务的某一领域，导致实践中确立检察官主体地位作用有限，没有达到改革的预期效果。一方面，能够解决传统办案模式层层审批造成超期等效率低下的问题，明确办案权责、提高办案效率，稳定人才队伍；另一方面，能够解决实践中办案的不负责、负责的不办案造成的错案无人负责、相互推诿的现象。

二、检察官办案责任制组织形式的现状分析

2013年11月，在“检察官行使主体暨检察官办案责任制”研讨会上，上海市闵行区检察院、北京市检察院第一分院、湖北省检察院的代表分别介绍了其开展检察官办案责任制改革试点工作的情况和经验，上海、北京在名称上选择了“主任检察官”、武汉在名称上则选择了“主办检察官”，其名称虽然不同，但总体是

符合“主任检察官”改革的方向的，其办案组织模式主要有以下三种：一是上海模式，在组织形式上，按照办案专业化和管理扁平化的要求，在不突破原科机构的情况下，设置若干主任检察官办公室，作为基本的办案组织形式，在内部构成上，为每名主任检察官配备2-3名检察官、1名书记员，形成较为稳定的办案组织，行使刑检、自侦和法律监督职能。二是北京模式，未设立较为稳定的主任检察官办公室，即非强调办案组织的固定模式，而是着重强调办案责任制，在检察长领导下，建立以主任检察官为中心的办案责任制，要求主任检察官是第一责任人，部门负责人有行政性审批权和事后监督权，且其试点部门仅为公诉部门。三是武汉模式，组织形式上有三种，第一种是固定的主办检察官办案组，第二种是设立临时办案组，第三种是将检察辅助人员归口案件管理部门集中统一管理，形成“人力资源池”，根据办案需要临时调配协助主办检察官工作。

笔者认为，在组织形式上，上海模式和北京模式建立起以“主任检察官”作为行使检察权的独立主体的办案组织形式；湖北模式建立起以“主办检察官+其他检察官、检察辅助人员”的办案组织形式。无论是“主任检察官”还是“主办检察官”，其叫法虽然不同，但其出发点相同，基本上已呈现出检察机关内部“去行政化”的改革色彩，授权主任检察官在授权范围内独立行使决定权，并强化专业分工的组织形式，关键是如何统一完善不同的组织形式，通过制度规范“放权”的范围、组织内的运行方式、责任追究制度等，真正使主任检察官独立办案与给予有效监督协调一致。

三、主任检察官的配置和监督制约

（一）主任检察官的选任和组织形式

1.主任检察官的选任。主任检察官的选任条件应当严格要求，既要求业务能力出众，又要求拥有相应的法律职业资格、职称和办案一线的工作年限等，选任应采用理论知识笔试、业务能力实战、述职会等考核方式，竞争上岗，由检察长统一任命、授权，优中选优，严格保证主任检察官具有较高的任职能力和素质。

2.主任检察官的办案组织。面对新形势新任务，日前，最高人民检察院在各地探索和实践的基础上，研究推出了《检察官办案责任制改革试点方案》，该方案明确检察业务部门设若干主任检察官，主任检察官为办案组织的负责人，对案件办理负主要责任，以主任检察官为基数，配备其他检察官和检察辅助人员若干名组成办案组织。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，其他案件处理决定可以由主任检察官负责的办案组织独立作出，属于主任检察官有权决定的事项，主任检察官对其决定负责，检察业务部门负责人主要负责案件审核、案件办理和行政管理。

3.主任检察官的工作职责。应根据职务犯罪侦查、审查批捕、公诉工作、法律监督等检察机关的不同职责作分别设定，有学者认为，行使刑事检察职能的主任检察官应当具有对具体案件处理的建议权；行使侦查职能的主任检察官应当具有程序性决定权力及部分实体性权力；在法律监督方面宜实行主任检察官主持下的民主决议制。构建多元化的检察官办案责任制运行方式，继续探索包含执法办

案和法律监督工作全范围覆盖的检察官办案责任制问题，有待在实践中进一步落实与发展。（二）主任检察官监督制约机制的构建

1.加强主任检察官队伍建设。加强主任检察官政治理论、廉政教育及业务培训和考核，为主任检察官搭建业务比武展示平台，建立考核结果与晋职晋升联动挂钩机制，形成集规划、实践、考核、监督四位一体的长效培养机制，不断提升主任检察官的政治素养、业务能力和纪律作风，确保检察权干净行使。

2.强化制度规范建设。建立健全办案流程监督机制、法律文书备案审查机制、案件质量评查机制，并建立完善定期检查案卷材料、听取总结汇报等丰富多样的监督制约制度，强化检务督察和巡视工作，充分发挥人民监督员、纪检联络员、内部安全员等监督网络，确保主任检察官承办案件的质量与效率。

3.突出内部监督制约作用。在检察系统内部，探索建立检察长和检委会的领导和监督制约机制、部门负责人的监督制约机制、主任检察官与办案组成员间的相互监督制约机制以及本院案管部门、纪检监察部门的监督制约机制的“四个内部监督制约机制”，探索一种与行政式审批案件不同的、独立与办案系统之外的权力制约机制和错案追究机制。

4.突出外部监督制约作用。在检察系统外部，通过召开座谈会、联席会、举办开放日、创新意见反馈机制等形式，跟踪走访法院、公安、律师等与办案相关的部门、组织和个人，多角度地听取意见建议、全方位地强化对执法办案活动的监督制约，确保主任检察官充分履职，行为规范，实现司法公正。

四、主任检察官的职务保障

（一）强调“放权”于主任检察官

主任检察官应拥有实际的办案权力，可以自己有权决定自己所办案件及办案组内其他检察官所办案件的处理结果，一般风险案件直接决定，可以更改办案组内承办检察官的审查处理意见，检察长或检委会决定的案件有提出意见权等。改革中，应通过不断完善制度、机制而不断放权于主任检察官，最终达到“除法律明文规定由检察长和检委会直接行使的”以外，均由主任检察官独立行使，避免改革出现“水过地皮湿”的现象。

（二）提升主任检察官的福利待遇

具体改革应建立健全主任检察官的福利待遇，一方面主任检察官应享有晋级晋职的预留名额，优先予以提拔；另一方面应在工资福利上给予主任检察官一定的办案补贴，数额应高于其他检察人员，解决以往主诉检察官办案责任制改革中长期存在的待遇低、晋升难的问题，切实稳定主任检察官队伍。

参考文献